A - L'accesso al pubblico impiego negli Enti Locali
GIAMPIERO PIZZICONI
MAGISTRATO DELLA
CORTE DEI CONTI
Collaboratore della Rivista
www.lagazzettadeglientilocali.i
t e della Rivista Comuni
1
d’Italia.
Docente di Contabilità
pubblica presso la Challenge
School dell’Università Ca’
Foscari di Venezia.
LA GESTIONE DEL PERSONALE NEGLI
EE. LL.. PROBLEMATICHE
APPLICATIVE E SOLUZIONI
INTERPRETATIVE. PROVINCIA DI
VICENZA, 21 FEBBRAIO 2020. A
1
GIAMPIERO PIZZICONI
MAGISTRATO DELLA
CORTE DEI CONTI
Collaboratore della Rivista
www.lagazzettadeglientilocali.i
t e della Rivista Comuni
2
d’Italia.
Docente di Contabilità pubblica
presso la Challenge School
dell’Università Ca’ Foscari di
Venezia.
L’ACCESSO AL
PUBBLICO IMPIEGO
NEGLI ENTI LOCALI.
2
1
SALVE A TUTTI
3
L’ACCESSO ALL’IMPIEGO
PUBBLICO PRESSO LE
AMMINISTRAZIONI.
4
4
2
L’ACCESSO ALL’IMPIEGO
PUBBLICO PRESSO LE
AMMINISTRAZIONI.
PREMESSA.
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5
I PRINCIPI COSTITUZIONALI
DELL’ART. 97 COST.
6
6
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IL PUBBLICO IMPIEGO: FONTI
COSTITUZIONALI. ART. 97 COST.
Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con
l'ordinamento dell'Unione europea, assicurano
l'equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito
pubblico.
I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni
di legge [95 c.3], in modo che siano assicurati il buon
andamento e l'imparzialità dell'amministrazione.
Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere
di competenza, le attribuzioni e le responsabilità
proprie dei funzionari [28].
Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si
accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla
legge 7
7
I PRINCIPI COSTITUZIONALI
NELL’ART. 97 COST. IL PRIMO
COMMA: L’EQUILIBRIO DI
BILANCIO E LA SOSTENIBILITA’
DEL DEBITO PUBBLICO. RINVIO
ALLE SLIDES B.
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8
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IL PUBBLICO IMPIEGO: FONTI
COSTITUZIONALI. ART. 97 COST.
PRIMO COMMA
Le pubbliche amministrazioni, in
coerenza con l'ordinamento
dell'Unione europea, assicurano
l'equilibrio dei bilanci e la
sostenibilità del debito pubblico.
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9
I PRINCIPI COSTITUZIONALI
NELL’ART. 97 COST. SECONDO
COMMA: I PRINCIPI CHE
IMPRONTANO L’ORGANIZZAZIONE
AMMINISTRATIVA.
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10
5
IL PUBBLICO IMPIEGO: FONTI
COSTITUZIONALI. ART. 97 COST.
SECONDO COMMA
I pubblici uffici sono organizzati
secondo disposizioni di legge
[95 c.3], in modo che siano
assicurati il buon andamento e
l'imparzialità
dell'amministrazione.
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I PRINCIPI COSTITUZIONALI
NELL’ART. 97 COST. TERZO
COMMA: IL PRINCIPIO DELLA
RIPARTIZIONE DELLE SFERE DI
COMPETENZA.
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IL PUBBLICO IMPIEGO: FONTI
COSTITUZIONALI. ART. 97 COST.
TERZO COMMA
Nell'ordinamento degli uffici
sono determinate le sfere di
competenza, le attribuzioni e
le responsabilità proprie dei
funzionari [28].
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13
I PRINCIPI COSTITUZIONALI
NELL’ART. 97 COST. QUARTO
COMMA: IL PRINCIPIO
DELL’ACCESSO CON PUBBLICO
CONCORSO.
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7
IL PUBBLICO IMPIEGO: FONTI
COSTITUZIONALI. ART. 97 COST.
QUARTO COMMA.
Agli impieghi nelle
pubbliche amministrazioni
si accede mediante
concorso, salvo i casi
stabiliti dalla legge
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15
I PRINCIPI COSTITUZIONALI
ART 97 COST
Agli impieghi nelle pubbliche
amministrazioni si accede mediante
concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge
azione amministrativa neutra,
risorse umane acquisite con meccanismi
trasparenti
Rispetto del principio di uguaglianza” ex 3
Cost., di tutti cittadini davanti alla legge,
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16
8
IL RECLUTAMENTO: LE PP.AA.
debbono osservare il principio di legalità
di cui all’art. 97 della Costituzione.
devono programmare i fabbisogni
secondo modalità conformi alla
normativa vigente;
le assunzioni (specie quelle a tempo
indeterminato) impongono procedure
standardizzate da normative complesse
e a rischio di contenzioso
17
17
IL RECLUTAMENTO
D.LGS 165/2001. ART. 6. Organizzazione e disciplina
degli uffici e fabbisogni di personale (prima del dlgs
75/2017 si parlava di dotazione organica). Comma 2,
terzo periodo:
«Nell'ambito del piano, le amministrazioni pubbliche
curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane
attraverso la coordinata attuazione dei processi di
mobilità e di reclutamento del personale, anche con
riferimento alle unità di cui all'articolo 35, comma 2. ».
QUINDI COORDINATA ATTUAZIONE DEI:
1. PROCESSI DI MOBILITA’
2. PROCESSI DI RECLUTAMENTO DEL PERSONALE.
18
18
9
IL SOFFERTO RAPPORTO TRA LE
PROCEDURE DI MOBILITA’ E LE
PROCEDURE DI RECLUTAMENTO
DEL PERSONALE. CENNI E
RINVIO (SLIDES E).
19
19
QUESITO E RINVIO
LA MOBILITA’ VIENE PRIMA O
DOPO LE PROCEDURE DI
RECLUTAMENTO?
20 20
20
10
QUESITO E RINVIO
LA MOBILITA’ PREVALE SULLA
NORMA ECCEZIONALE
RELATIVA ALLE
STABILIZZAZIONI DI CUI
ALL’ART.20 DEL DLGS
75/2017? RINVIO
21 21
21
IL RECLUTAMENTO DEL
PERSONALE. CENNI.
22
22
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IL RECLUTAMENTO
L’acquisizione delle risorse umane, che richiede a
monte un’attenta pianificazione dei fabbisogni.
Occorre adeguare costantemente il personale in
funzione dei programmi, regolando i flussi in
entrata, in uscita e interni (mobilità);
I dirigenti o responsabili (per gli enti privi di
dirigenza) dotati dei poteri del privato datore di
lavoro, hanno il compito di assicurare lo stock di
risorse umane ritenuto necessario,
compatibilmente alle disponibilità di bilancio. 23
23
ART. 7 DEL D.LGS 165/2001.
RECLUTAMENTO DEL PERSONALE.
1. Le pubbliche amministrazioni garantiscono parità e
pari opportunità tra uomini e donne e l'assenza di ogni
forma di discriminazione, diretta e indiretta, relativa al
genere, all'età, all'orientamento sessuale, alla razza,
all'origine etnica, alla disabilità, alla religione o alla
lingua, nell'accesso al lavoro, nel trattamento e nelle
condizioni di lavoro, nella formazione professionale,
nelle promozioni e nella sicurezza sul lavoro.
2. Le pubbliche amministrazioni garantiscono altresì un
ambiente di lavoro improntato al benessere
organizzativo e si impegnano a rilevare, contrastare ed
eliminare ogni forma di violenza morale o psichica al
proprio interno. 24
24
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ART. 35 DEL D.LGS 165/2001.
RECLUTAMENTO DEL PERSONALE.
1. L'assunzione nelle amministrazioni pubbliche
avviene con contratto inpiduale di lavoro:
a) tramite procedure selettive, conformi ai principi
del comma 3, volte all'accertamento della
professionalità richiesta, che garantiscano in
misura adeguata l'accesso dall'esterno;
b) mediante avviamento degli iscritti nelle liste di
collocamento ai sensi della legislazione vigente per
le qualifiche e profili per i quali è richiesto il solo
requisito della scuola dell'obbligo, facendo salvi gli
eventuali ulteriori requisiti per specifiche
professionalità. 25
25
L’ACCESSO DEL PRIVATO ALLA
PUBBLICA AMMINISTRAZIONE
La regola costituzionale del pubblico concorso per l’accesso
alle P.A. va rispettata anche da parte di disposizioni che
regolano il passaggio da soggetti privati ad enti pubblici.
In tal senso è stata dichiarata l’illegittimità costituzionale di
una norma regionale che introduceva la possibilità di
conferire, in via diretta, incarichi dirigenziali a dirigenti
provenienti dall’esterno (società pubbliche), sia pur in
subordine rispetto ai dirigenti regionali privi di incarico, nei
casi in cui questi non presentino domanda
Corte Cost., 19 maggio 2017, n. 113
26
26
13
I PRINCIPI COSTITUZIONALI
ART 97 COST
La natura e la ratio dell’articolo 97 Cost.
Impone al fine del perseguimento delle finalità
pubbliche che l’azione dell’amministrazione, sia
separata nettamente da quella di governo
il concorso pubblico, quale di selezione tecnica e
neutrale dei più capaci, è il metodo migliore per
inpiduare chi è chiamato ad esercitare le
proprie funzioni in condizioni d’imparzialità ed al
servizio esclusivo della Nazione
27
27
ART 97 COST. LA PROCEDURA
CONCORSUALE PER CORTE COST.
“di tipo comparativo”, volta cioè a
selezionare la persona oggettivamente più
idonea a ricoprire una data posizione
il migliore fra gli aspiranti che si
presentano,
congrua cioè deve consentire la verifica
del possesso delle richieste professionalità
Corte Costituzionale, sentenze 24 giugno 2010, n. 225, e
13 novembre 2009, n. 293.
28
28
14
CARATTERI DEL CONCORSO
PUBBLICO
Che l’’accesso avvenga in condizioni di
parità
Con concorso aperto all’esterno a tutti i
potenziali concorrenti, senza di-
scriminazioni, privilegi o rendite di
posizioni
Che le selezioni non siano caratterizzate
da arbitrarie forme di restrizione dei
soggetti legittimati a parteciparvi
29
29
LE DEROGHE AL CONCORSO
PUBBLICO: I CONCORSI INTERNI
Le norme che prevedono concorsi interni
devono avere carattere di eccezionalita’
non possono essere oggetto applicazione
analogica ed estensiva,
i requisiti di partecipazione alla procedura
riservata devono essere oggetto di
interpretazione rigorosa e restrittiva
Cons. Stato, sez. V, 7 settembre 2015, n.
4140 30
30
15
ART. 35 DEL D.LGS 165/2001. I
CONCORSI RISERVATI.
3-bis. Le amministrazioni pubbliche, nel rispetto della
programmazione triennale del fabbisogno, nonché del
limite massimo complessivo del 50 per cento delle
risorse finanziarie disponibili ai sensi della normativa
vigente in materia di assunzioni ovvero di
contenimento della spesa di personale, secondo i
rispettivi regimi limitativi fissati dai documenti di
finanza pubblica e, per le amministrazioni interessate,
previo espletamento della procedura di cui al comma
4, possono avviare procedure di reclutamento
mediante concorso pubblico: 31
31
ART. 35 DEL D.LGS 165/2001.
I CONCORSI RISERVATI.
a) con riserva dei posti, nel limite massimo del 40 per
cento di quelli banditi, a favore dei titolari di rapporto di
lavoro subordinato a tempo determinato che, alla data di
pubblicazione dei bandi, hanno maturato almeno tre
anni di servizio alle dipendenze dell'amministrazione che
emana il bando;
b) per titoli ed esami, finalizzati a valorizzare, con
apposito punteggio, l'esperienza professionale maturata
dal personale di cui alla lettera a) e di coloro che, alla
data di emanazione del bando, hanno maturato almeno
tre anni di contratto di lavoro flessibile
nell'amministrazione che emana il bando . 32
32
16
IL DISCRIMINE TRA CONCORSO
ESTERNO ED INTERNO
L’accesso al concorso può tenere conto del
possesso di requisiti fissati dalla legge
Di tal chè potrebbe stabilirsi anche il
possesso di una precedente esperienza
nell’àmbito dell’amministrazione, purchè
come ragionevole requisito professionale.
Tuttavia la mera sostituzione al concorso di
meccanismi selettivi esclusivamente interni
non rispetta i parametri costituzionali
33
33
ART. 3 LEGGE 56/2019
IN PILLOLE LE MISURE PER EE LL
Sospensione, per 3 anni (2019-2021)
dell’obbligo di dare corso alla mobilità
volontaria prima di indire concorsi;
riduzione permanente a 45 giorni del
termine entro cui la mancata risposta da
parte del Dipartimento della Funzione
Pubblica sulla presenza di personale
pubblico in disponibilità equivale a
risposta negativa;
Giampiero Pizziconi 34
34
17
ART. 3 LEGGE 56/2019
IN PILLOLE LE MISURE PER EE LL
i dipendenti delle PA che sono nominati come
componenti le commissioni di concorso stanno
svolgendo compiti di istituto in qualunque ente
svolgano questi compiti;
estensione ai dipendenti pubblici, con annesso
allungamento del periodo massimo, della
possibilità di essere collocati in aspettativa perché
assunti da un privato e raddoppio del periodo entro
cui un dipendente pubblico può essere collocato in
aspettativa per l’avvio di una attività
imprenditoriale. Pizziconi
Giampiero 35
35
ART. 3 LEGGE 56/2019
IN PILLOLE LE MISURE PER EE LL
Nell’articolo 34, del 165/2001 “gestione del personale in
disponibilità”, (terzo periodo del comma 4) viene previsto:
che in luogo della possibilità per il dipendente di chiedere
negli ultimi 6 mesi del collocamento in disponibilità di
essere ricollocato nella categoria immediatamente
inferiore, sia prevista la risoluzione del rapporto di lavoro
una volta che siano maturati 2 anni dalla data a partire
dalla quale è stata attribuita la indennità per i dipendenti
pubblici in disponibilità e/o se il dipendente per 2 volte
rifiuti l’assegnazione ad altro posto nell’ambito della stessa
provincia
Giampiero Pizziconi 36
36
18
ART. 3 LEGGE 56/2019
IN PILLOLE LE MISURE PER EE LL
All’art. 34 del 165/2001 al comma 6,
viene chiarito che l’obbligo di comunicazione da
parte di tutte le PA prima di dare corso ad
assunzioni al fine di consentire l’assegnazione del
personale in disponibilità, matura anche nel caso
di quelle a tempo determinato oltre 12 mesi, salve
quelle dei dirigenti ex artt. 19 del d.lgs. n.
165/2001 e 110 del d.lgs. n. 267/2000, e che tali
dipendenti devono essere in possesso “della
qualifica e categoria di inquadramento occorrenti
Giampiero Pizziconi 37
37
ART. 3 LEGGE 56/2019
IN PILLOLE LE MISURE PER EE LL
All’articolo 34 bis del 165/2001
viene aggiunto l’obbligo per le PA di comunicare
alla Funzione Pubblica ed alle strutture regionali
l’eventuale rinuncia o mancata accettazione della
assunzione da parte dei dipendenti pubblici in
disponibilità. Il termine di 2 mesi per il quale la
mancata risposta della Funzione Pubblica alle PA
sulla esistenza di personale pubblico in
disponibilità equivale ad una comunicazione
negativa, viene ridotto a 45 giorni.
Giampiero Pizziconi 38
38
19
ART. 3 LEGGE 56/2019 COMMA 1
NON APPLICABILE EE LL
1. Fatto salvo quanto previsto dall'articolo 1, comma 399, della
legge 30 dicembre 2018, n. 145, le amministrazioni dello
Stato, anche ad ordinamento autonomo, le agenzie e gli
enti pubblici non economici, ivi compresi quelli di cui
all'articolo 70, comma 4, del decreto legislativo 30 marzo
2001, n. 165, possono procedere, a decorrere dall'anno 2019,
ad assunzioni di personale a tempo indeterminato nel limite
di un contingente di personale complessivamente
corrispondente ad una spesa pari al 100 per cento di quella
relativa al personale di ruolo cessato nell'anno precedente. Ai
Corpi di polizia, al Corpo nazionale dei vigili del fuoco, al
comparto della scuola e alle universita' si applica la normativa
di settore.
Giampiero Pizziconi 39
39
ART. 3 LEGGE 56/2019 COMMA 8
APPLICABILE AGLI EE LL
8. Fatto salvo quanto stabilito dall'articolo 1,
comma 399, della legge 30 dicembre 2018, n. 145,
al fine di ridurre i tempi di accesso al pubblico
impiego, nel triennio 2019-2021, le procedure
concorsuali bandite dalle pubbliche
amministrazioni di cui all'articolo 1, comma 2, del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e le
conseguenti assunzioni possono essere effettuate
senza il previo svolgimento delle procedure
previste dall'articolo 30 del medesimo decreto
legislativo n. 165 del 2001.
Giampiero Pizziconi 40
40
20
ART. 3 LEGGE 56/2019 COMMA 9
9. Al decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, sono
apportate le seguenti modificazioni:
a) all'articolo 34:
1) al comma 4, il terzo periodo e' sostituito dal seguente:
«Fermo restando quanto previsto dall'articolo 33, il
rapporto di lavoro si intende definitivamente risolto alla
data del raggiungimento del periodo massimo di
fruizione dell'indennita' di cui al comma 8 del medesimo
articolo 33, ovvero, prima del raggiungimento di detto
periodo massimo, qualora il dipendente in disponibilita'
rinunci o non accetti per due volte l'assegnazione
disposta ai sensi dell'articolo 34-bis nell'ambito della
provincia dallo Giampiero Pizziconi
stesso indicata»; 41
41
ART. 3 LEGGE 56/2019 COMMA 9
2) al comma 6, primo periodo, dopo le parole: «dodici
mesi,» sono inserite le seguenti: «ad esclusione di
quelle relative al conferimento di incarichi
dirigenziali ai sensi dell'articolo 19, comma 6,
nonche' al conferimento degli incarichi di cui
all'articolo 110 del testo unico delle leggi
sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto
legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e all'articolo 15-septies
del decreto legislativo 30 dicembre 1992, n. 502,» e dopo
le parole: «iscritto nell'apposito elenco» sono aggiunte le
seguenti: «e in possesso della qualifica e della categoria
di inquadramento occorrenti»;
Giampiero Pizziconi 42
42
21
ART. 3 LEGGE 56/2019 COMMA 9
b) all'articolo 34-bis:
1) al comma 2 e' aggiunto, in fine, il seguente
periodo:
«L'amministrazione destinataria comunica
tempestivamente alla Presidenza del Consiglio
dei ministri - Dipartimento della funzione
pubblica e alle strutture regionali e provinciali
di cui all'articolo 34, comma 3, la rinuncia o la
mancata accettazione dell'assegnazione da parte
del dipendente in disponibilita'»;
Giampiero Pizziconi 43
43
ART. 3 LEGGE 56/2019 COMMA 9
2) al comma 4, le parole: «decorsi due mesi» sono sostituite
dalle seguenti: «decorsi quarantacinque giorni»;
c) all'articolo 39:
1) al comma 1, le parole: «Le amministrazioni pubbliche
promuovono o propongono programmi di assunzioni per
portatori di handicap ai sensi dell'articolo 11 della legge 12
marzo 1999, n. 68,» sono sostituite dalle seguenti: «Le
amministrazioni pubbliche promuovono o propongono, anche
per profili professionali delle aree o categorie previste dai
contratti collettivi di comparto per i quali non e' previsto il solo
requisito della scuola dell'obbligo e nel rispetto dei principi di
cui all'articolo 35, comma 3, del presente decreto, programmi di
assunzioni ai sensi dell'articolo 11 della legge 12 marzo 1999, n.
68, destinati ai soggetti titolari del diritto al collocamento
obbligatorio previsto dagli articoli 3 e 18 della medesima legge
n. 68 del 1999 e dall'articolo 1, comma 2, della legge 23
novembre 1998, n. 407,»;
Giampiero Pizziconi 44
44
22
ART. 3 LEGGE 56/2019 COMMA 9
2) la rubrica e' sostituita
dalla seguente:
«Assunzioni obbligatorie
e tirocinio delle categorie
protette».
Giampiero Pizziconi 45
45
ART. 3 LEGGE 56/2019 COMMA 10
10. Nell'ambito delle procedure
concorsuali di cui al comma 4,
lettera b), le amministrazioni
tengono conto degli eventuali
specifici titoli di preferenza
previsti dalle disposizioni
vigenti. Giampiero Pizziconi 46
46
23
ART. 3 LEGGE 56/2019 COMMA 10
10. Nell'ambito delle procedure
concorsuali di cui al comma 4,
lettera b), le amministrazioni
tengono conto degli eventuali
specifici titoli di preferenza
previsti dalle disposizioni
vigenti. Giampiero Pizziconi 47
47
IL RECLUTAMENTO DEL
PERSONALE. LA REGOLA: LE
ASSUNZIONI CON CONTRATTO
DI LAVORO SUBORDINATO A
TEMPO INDETERMINATO.
48
48
24
ART. 36 D.LGS 165/2001. CONTRATTI
DI LAVORO FLESSIBILE.
1. Per le esigenze connesse con il
proprio fabbisogno ordinario le
pubbliche amministrazioni
assumono esclusivamente con
contratti di lavoro subordinato a
tempo indeterminato seguendo le
procedure di reclutamento previste
dall'articolo 35. 49
49
IL RECLUTAMENTO DEL
PERSONALE. L’ECCEZIONE:IL
LAVORO FLESSIBILE. CENNI E
RINVIO ALLE SLIDES C.
50
50
25
ART. 36 D.LGS 165/2001. CONTRATTI
DI LAVORO FLESSIBILE. ANTE MADIA
2. Per rispondere ad esigenze di carattere
esclusivamente (intr. art. 4 co. 1 lett. a,
DL 101/2013) (temporane ed eccezionali)
temporaneo o eccezionale le
amministrazioni pubbliche possono avvalersi
delle forme contrattuali flessibili di assunzione
e di impiego del personale previste dal codice
civile e dalle leggi sui rapporti di lavoro
subordinato nell'impresa, nel rispetto delle
procedure di reclutamento vigenti. ………». 51
51
ART. 36 D.LGS 165/2001 CONTRATTI
DI LAVORO FLESSIBILE. POST MADIA
2. Le amministrazioni pubbliche possono stipulare contratti di
lavoro subordinato a tempo determinato, contratti di
formazione e lavoro e contratti di somministrazione di
lavoro a tempo determinato, nonché avvalersi delle forme
contrattuali flessibili previste dal codice civile e dalle altre
leggi sui rapporti di lavoro nell'impresa, esclusivamente nei
limiti e con le modalità in cui se ne preveda l'applicazione nelle
amministrazioni pubbliche.
Le amministrazioni pubbliche possono stipulare i
contratti di cui al primo periodo del presente comma
soltanto per comprovate esigenze di carattere
esclusivamente temporaneo o eccezionale e nel rispetto
delle condizioni e modalità di reclutamento stabilite dall'articolo
52
35.
52
26
ART. 36 D.LGS 165/2001 COMMA 2
CONTRATTI DI LAVORO FLESSIBILE.
I contratti di lavoro subordinato a tempo
determinato possono essere stipulati nel rispetto degli
articoli 19 e seguenti del decreto legislativo 15 giugno
2015, n. 81, escluso il diritto di precedenza che si applica
al solo personale reclutato secondo le procedure di cui
all'articolo 35, comma 1, lettera b), del presente decreto.
I contratti di somministrazione di lavoro a tempo
determinato sono disciplinati dagli articoli 30 e seguenti
del decreto legislativo 15 giugno 2015, n. 81, fatta salva la
disciplina ulteriore eventualmente prevista dai contratti
collettivi nazionali di lavoro.
. 53
53
ART. 36 D.LGS 165/2001 COMMA 2
CONTRATTI DI LAVORO FLESSIBILE.
Non è possibile ricorrere alla somministrazione di
lavoro per l'esercizio di funzioni direttive e
dirigenziali. Per prevenire fenomeni di precariato, le
amministrazioni pubbliche, nel rispetto delle
disposizioni del presente articolo, sottoscrivono
contratti a tempo determinato con i vincitori e gli
idonei delle proprie graduatorie vigenti per concorsi
pubblici a tempo indeterminato.
È consentita l'applicazione dell'articolo 3, comma 61, terzo
periodo, della legge 24 dicembre 2003, n. 350, ferma
restando la salvaguardia della posizione occupata nella
graduatoria dai vincitori e dagli idonei per le assunzioni a
54
tempo indeterminato.
54
27
IL PRESUPPOSTO PER IL
RECLUTAMENTO: IL PIANO
TRIENNALE DEI FABBISOGNI DEL
PERSONALE.
55
55
ART. 35 DEL D.LGS 165/2001.
RECLUTAMENTO DEL PERSONALE.
4. Le determinazioni relative all'avvio di procedure di
reclutamento sono adottate da ciascuna amministrazione o
ente sulla base del piano triennale dei fabbisogni
approvato ai sensi dell’articolo 6, comma 4 (ART. 6
COMMA 1 LETTERA c), d.lgs 75/2017)” (era della
programmazione triennale del fabbisogno di
personale. Con decreto del Presidente del Consiglio dei
ministri di concerto con il Ministro dell'economia e delle
finanze, sono autorizzati l'avvio delle procedure concorsuali e
le relative assunzioni del personale delle amministrazioni
dello Stato, anche ad ordinamento autonomo, delle agenzie
e degli enti pubblici non economici. ………………. 56
56
28
DALLA PROGRAMMAZIONE
TRIENNALE DEL FABBISOGNO
DEL PERSONALE AL PIANO
TRIENNALE DELLE ASSUNZIONI.
57
57
LA PROGR.ZIONE TRIENNALE DEL
FABB.GNO DI PERSONALE
LEGGE 449/1997 ARTICOLO 39. Disposizioni in
materia di assunzioni di personale delle
amministrazioni pubbliche e misure di
potenziamento e di incentivazione del part-time.
1. Al fine di assicurare le esigenze di funzionalità e
di ottimizzare le risorse per il migliore
funzionamento dei servizi compatibilmente con le
disponibilità finanziarie e di bilancio, gli organi di
vertice delle amministrazioni pubbliche sono
tenuti alla programmazione triennale del
fabbisogno di personale, comprensivo delle unità
di cui alla legge 2 aprile 1968, n. 482 . 58
58
29
LA PROGR.ZIONE TRIENNALE DEL
FABB.GNO DI PERSONALE 91 TUEL
TUEL ART. 91 COMMA 1. Gli enti locali adeguano
i propri ordinamenti ai principi di funzionalità e
di ottimizzazione delle risorse per il migliore
funzionamento dei servizi compatibilmente con
le disponibilità finanziarie e di bilancio. Gli
organi di vertice delle amministrazioni locali
sono tenuti alla programmazione triennale del
fabbisogno di personale, comprensivo delle unità
di cui alla legge 12 marzo 1999, n. 68, finalizzata
alla riduzione programmata delle spese del
personale. 59
59
LA PROGR.ZIONE TRIENNALE DEL
FABB.GNO DI PERSONALE 91 TUEL
TUEL ART. 91 COMMA 2. Gli enti locali, ai quali non
si applicano discipline autorizzatorie delle assunzioni,
programmano le proprie politiche di assunzioni
adeguandosi ai principi di riduzione complessiva della
spesa di personale, in particolare per nuove assunzioni,
di cui ai commi 2-bis, 3, 3-bis e 3-ter dell'articolo 39 del
decreto legislativo 27 dicembre 1997, n. 449, per quanto
applicabili, realizzabili anche mediante l'incremento della
quota di personale ad orario ridotto o con altre tipologie
contrattuali flessibili nel quadro delle assunzioni
compatibili con gli obiettivi della programmazione e
giustificate dai processi di riordino o di trasferimento di
funzioni e competenze. 60
60
30
IL DL 162/2019 MODIFICATO DALL
‘ AC 2325: MODIFICHE ART. 17
All’articolo 17: dopo il comma 1 sono aggiunti i
seguenti: « 1-bis. Per l’attuazione del piano triennale
dei fabbisogni del personale di cui all’articolo 6 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, gli enti
locali possono procedere allo scorrimento delle
graduatorie ancora valide per la copertura dei
posti previsti nel medesimo piano, anche in
deroga a quanto previsto dal comma dell’articolo
91 del testo unico delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267. 61
61
LA PRECEDENTE FORMULAZIONE
DELL’ART. 6 DEL D.LGS 165/2001
62
62
31
ART. 6 DEL DLGS 165/2001 ANTE
DECRETO MADIA
1. Nelle amministrazioni pubbliche l'organizzazione e la disciplina
degli uffici, nonchè la consistenza e la variazione delle dotazioni
organiche sono determinate in funzione delle finalità indicate
all'articolo 1, comma 1, previa verifica degli effettivi fabbisogni e
((previa informazione delle organizzazioni sindacali
rappresentative ove prevista nei contratti di cui all'articolo 9 )).
((Nei casi in cui processi di riorganizzazione degli uffici comportano
l'inpiduazione di esuberi o l'avvio di processi di mobilita', al fine di
assicurare obiettivita' e trasparenza, le pubbliche amministrazioni sono
tenute a darne informazione, ai sensi dell'articolo 33, alle organizzazioni
sindacali rappresentative del settore interessato e ad avviare con le stesse
un esame sui criteri per l'inpiduazione degli esuberi o sulle modalita' per i
processi di mobilita'. Decorsi trenta giorni dall'avvio dell'esame, in assenza
dell'inpiduazione di criteri e modalita' conpisi, la pubblica
amministrazione procede alla dichiarazione di esubero e alla messa in
63
mobilita')).
63
ART. 6 DEL DLGS 165/2001 ANTE
DECRETO MADIA
1. …………Nell'inpiduazione delle dotazioni organiche, le
amministrazioni non possono determinare, in presenza di
vacanze di organico, situazioni di soprannumerarietà di
personale, anche temporanea, nell'ambito dei contingenti
relativi alle singole posizioni economiche delle aree funzionali e
di livello dirigenziale. Ai fini della mobilità collettiva le
amministrazioni effettuano annualmente rilevazioni delle
eccedenze di personale su base territoriale per categoria o
area, qualifica e profilo professionale. Le amministrazioni
pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse
umane attraverso la coordinata attuazione dei processi
di mobilità e di reclutamento del personale.
64
64
32
ART. 6 DEL DLGS 165/2001 ANTE
DECRETO MADIA
3. Per la ridefinizione degli uffici e delle
dotazioni organiche si procede
periodicamente e comunque a scadenza
triennale, nonche' ove risulti necessario a
seguito di riordino, fusione,
trasformazione o trasferimento di
funzioni. Ogni amministrazione procede
adottando gli atti previsti dal proprio
ordinamento. 65
65
ART. 6 DEL DLGS 165/2001 ANTE
DECRETO MADIA
4. Le variazioni delle dotazioni organiche gia'
determinate sono approvate dall'organo di
vertice delle amministrazioni in coerenza con la
programmazione triennale del fabbisogno di
personale di cui all'articolo 39 della legge 27
dicembre 1997, n. 449, e successive
modificazioni ed integrazioni, e con gli
strumenti di programmazione economico -
finanziaria pluriennale. …….
66
66
33
ART. 6 DEL DLGS 165/2001 ANTE
DECRETO MADIA
4-bis. Il documento di
programmazione triennale del
fabbisogno di personale ed i suoi
aggiornamenti di cui al comma 4 sono
elaborati su proposta dei competenti
dirigenti che inpiduano i profili
professionali necessari allo
svolgimento dei compiti istituzionali
delle strutture cui sono preposti. 67
67
ART. 6 DEL DLGS 165/2001 ANTE
DECRETO MADIA
6. Le amministrazioni pubbliche
che non provvedono agli
adempimenti di cui al presente
articolo non possono assumere
nuovo personale, compreso
quello appartenente alle
categorie protette.
68
68
34
DALLA PROGRAMMAZIONE
TRIENNALE DEL FABBISOGNO
DEL PERSONALE AL PIANO
TRIENNALE DELLE ASSUNZIONI.
LA NUOVA VALENZA
DELL’ISTITUTO DOPO IL
DECRETO MADIA. 69
69
PIANO TRIENNALE DEL FABB.GNO
DI PERSONALE
DLGS 165/2001 ARTICOLO 6 COMMA 1 (COME
SOSTITUITO DALL'ART. 4, COMMA 1, LETT. B), D.LGS.
25 MAGGIO 2017, N. 75). 1. Le amministrazioni
pubbliche definiscono l'organizzazione degli
uffici per le finalità indicate all'articolo 1, comma
1, adottando, in conformità al piano triennale dei
fabbisogni di cui al comma 2, gli atti previsti dai
rispettivi ordinamenti, previa informazione
sindacale, ove prevista nei contratti collettivi
nazionali.
70
70
35
PIANO TRIENNALE DEL FABB.GNO
DI PERSONALE
DLGS 165/2001 ARTICOLO 6 COMMA 2 Allo scopo di
ottimizzare l'impiego delle risorse pubbliche disponibili
e perseguire obiettivi di performance organizzativa,
efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini,
le amministrazioni pubbliche adottano il piano triennale
dei fabbisogni di personale, in coerenza con
la pianificazione pluriennale delle attività e della
performance,
nonché con le linee di indirizzo emanate ai sensi
dell'articolo 6-ter.
Qualora siano inpiduate eccedenze di personale, si
applica l'articolo 33 71
71
PIANO TRIENNALE DEL FABB.GNO
DI PERSONALE
DLGS 165/2001 ARTICOLO 6 COMMA 2
Nell'ambito del piano, le amministrazioni pubbliche
curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane
attraverso la coordinata attuazione dei processi di
mobilità e di reclutamento del personale, anche con
riferimento alle unità di cui all'articolo 35, comma 2.
Il piano triennale indica le risorse finanziarie destinate
all'attuazione del piano, nei limiti delle risorse
quantificate sulla base
della spesa per il personale in servizio
e di quelle connesse alle facoltà assunzionali previste a
legislazione vigente. 72
72
36
PIANO TRIENNALE DEL FABB.GNO
DI PERSONALE 1
DLGS 165/2001 ARTICOLO 6 COMMA 3 In sede di
definizione del piano di cui al comma 2, ciascuna
amministrazione indica
la consistenza della dotazione organica
e la sua eventuale rimodulazione in base ai fabbisogni
programmati e secondo le linee di indirizzo di cui all'articolo 6-
ter,
nell'ambito del POTENZIALE LIMITE FINANZIARIO MASSIMO
DELLA MEDESIMA e di quanto previsto dall'articolo 2, comma
10-bis, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito, con
modificazioni, dalla legge 7 agosto 2012, n. 135, garantendo la
neutralità finanziaria della rimodulazione. Resta fermo che la
copertura dei posti vacanti avviene nei limiti delle assunzioni
73
consentite a legislazione vigente.
73
ART. 2 COMMA 10 BIS DL 95/2012
10-bis. Per le amministrazioni e gli enti di cui al
comma 1 (amministrazioni dello Stato, anche
ad ordinamento autonomo, delle agenzie, degli
enti pubblici non economici, degli enti di
ricerca, nonche' degli enti pubblici di cui
all'articolo 70) e all'articolo 23-quinquies,
(Ministero dell'economia e delle finanze e delle
Agenzie fiscali) il numero degli uffici di livello
dirigenziale generale e non generale non puo'
essere incrementato se non con disposizione
legislativa di rango primario. 74
74
37
MANCATA APPLICAZIONE ART. 6 E
DIVIETO DI ASSUNZIONI
DLGS 165/2001 ARTICOLO 6 COMMA 4
….. Per le altre amministrazioni pubbliche il
piano triennale dei fabbisogni, adottato
annualmente nel rispetto delle previsioni
di cui ai commi 2 e 3, è approvato secondo
le modalità previste dalla disciplina dei
propri ordinamenti. Nell'adozione degli atti
di cui al presente comma, è assicurata la
preventiva informazione sindacale, ove
prevista nei contratti collettivi nazionali. 75
75
MANCATA APPLICAZIONE ART. 6 E
DIVIETO DI ASSUNZIONI
DLGS 165/2001 ARTICOLO 6 COMMA 6
(COME SOSTITUITO DALL'ART. 4, COMMA
1, LETT. D), D.LGS. 25 MAGGIO 2017, N.
75).
«6. Le amministrazioni pubbliche che non
provvedono agli adempimenti di cui al
presente articolo non possono assumere
nuovo personale.» (compreso quello
appartenente alle categorie protette) 76
76
38
LINEE DI INDIRIZZO E DIVIETO DI
ASSUNZIONI
ART. 22 COMMA 1 SECONDO
PERIODO D.LGS 75/2017: In sede di
prima applicazione, il pieto di cui all'articolo
6, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del
2001, come modificato dal presente decreto, si
applica a decorrere dal 30 marzo 2018 e
comunque solo decorso il termine di
sessanta giorni dalla pubblicazione delle
linee di indirizzo di cui al primo periodo.
77
77
DLGS 165/2001 ART. 6 TER
1. Con decreti di natura non regolamentare adottati dal Ministro
per la semplificazione e la pubblica amministrazione di concerto
con il Ministro dell'economia e delle finanze, sono definite, nel
rispetto degli equilibri di finanza pubblica, linee di indirizzo per
orientare le amministrazioni pubbliche nella predisposizione dei
rispettivi piani dei fabbisogni di personale ai sensi dell'articolo 6,
comma 2, anche con riferimento a fabbisogni prioritari o
emergenti di nuove figure e competenze professionali.
2. Le linee di indirizzo di cui al comma 1 sono definite anche sulla
base delle informazioni rese disponibili dal sistema informativo del
personale del Ministero dell'economia e delle finanze -
Dipartimento della Ragioneria generale dello Stato, di cui
all'articolo 60.
78
78
39
DLGS 165/2001 ART. 6 TER
3. Con riguardo alle regioni, agli enti regionali,
al sistema sanitario nazionale e agli enti locali,
i decreti di cui al comma 1 sono adottati previa
intesa in sede di Conferenza unificata di cui
all'articolo 8, comma 6, della legge 5 giugno
2003, n. 131. Con riguardo alle aziende e agli
enti del Servizio sanitario nazionale, i decreti di
cui al comma 1 sono adottati di concerto anche
con il Ministro della salute.
79
79
DLGS 165/2001 ART. 6 TER
4. Le modalità di acquisizione dei dati del personale di cui
all'articolo 60 sono a tal fine implementate per consentire
l'acquisizione delle informazioni riguardanti le professioni e
relative competenze professionali, nonché i dati correlati ai
fabbisogni.
5. Ciascuna amministrazione pubblica comunica secondo le
modalità definite dall'articolo 60 le predette informazioni e i
relativi aggiornamenti annuali che vengono resi
tempestivamente disponibili al Dipartimento della funzione
pubblica.
La comunicazione dei contenuti dei piani è effettuata entro
trenta giorni dalla loro adozione e, in assenza di tale
comunicazione, è fatto pieto alle amministrazioni di
procedere alle assunzioni. 80
80
40
LINEE GUIDA. DM MINISTRO
FUNZIONE PUBBLICA 8 MAGGIO
2018.
81
81
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA
Articolo 1
(Finalità)
1. Il presente decreto definisce, ai sensi
dell’articolo 6-ter, comma 1, del decreto
legislativo 30 marzo 2001, n. 165, come
inserito dall’articolo 4, comma 3, del decreto
legislativo 25 maggio 2017, n. 75 le allegate
linee di indirizzo, che ne costituiscono parte
integrante, volte ad orientare le pubbliche
amministrazioni nella predisposizione dei
rispettivi piani dei fabbisogni di personale. 82
82
41
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA
Articolo 2
(Efficacia e pieto di assunzione)
1. Le linee di indirizzo allegate entrano in
vigore il giorno della pubblicazione nella
Gazzetta Ufficiale.
83
83
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
1. PREMESSA
2. I PIANI DEI FABBISOGNI DI PERSONALE (PTFP)
2.1 IL SUPERAMENTO DELLA DOTAZIONE ORGANICA
2.2 GARANZIA DEGLI EQUILIBRI DI FINANZA PUBBLICA: VINCOLI
FINANZIARI
2.3 SANZIONI
3. LA REVISIONE DEGLI ASSETTI ORGANIZZATIVI
4. L’IMPIEGO OTTIMALE DELLE RISORSE
5. I PROFILI PROFESSIONALI
6. EVOLUZIONI SUCCESSIVE
7. AZIENDE ED ENTI DEL SERVIZIO SANITARIO NAZIONALE
7.1 VALUTAZIONI ORGANIZZATIVE
7.2 PIANI TRIENNALI DEL FABBISOGNO
7.3 LA DOTAZIONE ORGANICA PER GLI ENTI DEL SSN 84
84
42
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
Il piano triennale del fabbisogno deve essere definito in
coerenza e a valle dell’attività di programmazione
complessivamente intesa che, oltre ad essere necessaria
in ragione delle prescrizioni di legge, è:
alla base delle regole costituzionali di buona
amministrazione, efficienza, efficacia ed economicità
dell’azione amministrativa;
strumento imprescindibile di un apparato/organizzazione
chiamato a garantire, come corollario del generale vincolo
di perseguimento dell’interesse pubblico, il miglioramento
della qualità dei servizi offerti ai cittadini ed alle imprese.
85
85
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
Ne deriva che, così come il ciclo di gestione della performance,
declinato nelle sue fasi dall’articolo 4, comma 2, del decreto
legislativo n. 150 del 2009, deve svilupparsi in maniera
coerente con i contenuti e con il ciclo della programmazione
finanziaria e di bilancio, il piano triennale dei fabbisogni di
personale deve svilupparsi, nel rispetto dei vincoli
finanziari, in armonia con gli obiettivi definiti nel ciclo
della performance, che a loro volta sono articolati, ai
sensi dell’articolo 5, comma 01, del decreto legislativo n. 150
del 2009 in “obiettivi generali”, che identificano le priorità
strategiche delle pubbliche amministrazioni in relazione alle
attività e ai servizi erogati, e “obiettivi specifici” di ogni
pubblica amministrazione. 86
86
43
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
le presenti linee di indirizzo sono complementari a quelle
previste dall’articolo 35, comma 5.2, del d.lgs. 165/2001, sullo
svolgimento delle prove concorsuali e sulla valutazione dei
titoli, ispirate alle migliori pratiche a livello nazionale e
internazionale in materia di reclutamento del personale. La
programmazione del fabbisogno, infatti, trova il suo naturale
sbocco nel reclutamento effettivo della forza lavoro. Ed è
evidente che anche le regole del reclutamento debbano
rinnovarsi e perfezionarsi soprattutto quando siano state
inpiduate nuove professioni e relative competenze
professionali da mettere al servizio delle pubbliche
amministrazioni.
87
87
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
Infine la pianificazione dei fabbisogni di
personale, in quanto processo tra i più strategici e
rilevanti della gestione delle risorse, deve essere
anche pienamente coerente, oltre che con i
principi generali di legalità, con la disciplina in
materia di anticorruzione, e tenere conto che,
nella programmazione e nell’esecuzione delle
procedure di reclutamento delle risorse, occorre
applicare la normativa e le migliori pratiche connesse
con la prevenzione della corruzione.
88
88
44
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
Le presenti linee guida, adottate con decreti di natura
non regolamentare ai sensi dell’articolo 6-ter, comma
1, del decreto legislativo n. 165 del 2001, definiscono
una metodologia operativa di orientamento che le
amministrazioni adatteranno, in sede applicativa, al
contesto ordinamentale delineato dalla disciplina di
settore.
Gli enti territoriali opereranno, altresì,
nell’ambito dell’autonomia organizzativa ad
essi riconosciuta dalle fonti normative, nel
rispetto dei vincoli di finanza pubblica. 89
89
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
Il concetto di fabbisogno di personale sotto un duplice
profilo:
- quantitativo: riferito alla consistenza numerica di unità
necessarie ad assolvere alla mission dell’amministrazione, nel
rispetto dei vincoli di finanza pubblica. Sotto questo aspetto
rileva anche la necessità di inpiduare parametri che
consentano di definire un fabbisogno standard per attività
omogenee o per processi da gestire.
- qualitativo: riferito alle tipologie di professioni e
competenze professionali meglio rispondenti alle esigenze
dell’amministrazione stessa, anche tenendo conto delle
professionalità emergenti in ragione dell’evoluzione
dell’organizzazione del lavoro e degli obiettivi da realizzare. 90
90
45
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
Con riferimento al profilo quantitativo, l’analisi dei
fabbisogni può essere supportata da alcuni metodi:
• analisi basate su fabbisogni standard definiti a
livello territoriale (più adatta ad amministrazioni che
hanno una consistente presenza di personale sul
territorio);
• analisi basate su fabbisogni standard definiti a
livello di funzioni omogenee (più adatta ad
amministrazioni che non operano su un territorio);
• analisi predittive sulle cessazioni di personale.
91
91
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
Con riferimento al profilo qualitativo, per definire il fabbisogno di
persone all’interno del piano si propone, in prima battuta, uno
schema di riferimento che sarà implementato sul SICO, che potrà
nel tempo ulteriormente affinarsi e precisarsi anche sulla base delle
sollecitazioni che arriveranno dalle amministrazioni. E’ uno schema
orientativo per introdurre alcuni primi elementi di standardizzazione.
Sulla base di tale schema l’amministrazione potrà definire una
tabella dei fabbisogni articolata su:
a) quali processi, funzioni o attività necessitano di
personale (es: Risorse Umane, Sistemi informativi, Processi
core dell’amministrazione, Sedi territoriali);
b) quali professioni servono, ricorrendo ad una tassonomia
standard semplificata; 92
92
46
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
Il PTFP si configura come un atto di programmazione che
deve esser adottato dal competente organo deputato
all’esercizio delle funzioni di indirizzo politico-
amministrativo ai sensi dell’articolo 4, comma 1, del decreto
legislativo n. 165 del 2001, nonché, con riferimento alle
amministrazioni dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo, dell’articolo 14, comma 1, dello stesso decreto.
Le amministrazioni (..dello Stato, anche ad ordinamento
autonomo, delle agenzie e degli enti pubblici non
economici) dovrebbero adottare il loro piano,
preferibilmente, entro il 15 novembre di ciascun anno anche
al fine di poter avviare le relative procedure di
autorizzazione connesse con il reclutamento. 93
93
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
Il PTFP si sviluppa, come previsto dall’articolo 6 citato, in
prospettiva triennale e deve essere adottato
annualmente con la conseguenza che di anno in anno può
essere modificato in relazione alle mutate esigenze di
contesto normativo, organizzativo o funzionale.
L’eventuale modifica in corso di anno del PTFP è
consentita solo a fronte di situazioni nuove e non
prevedibili e deve essere in ogni caso adeguatamente
motivata. Resta ferma la necessità del rispetto delle
procedure e dei criteri previsti, nonché delle presenti
linee di indirizzo.
94
94
47
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
Infine, si richiama l’articolo 16 del decreto legislativo del
14 marzo 2013, n. 33 rubricato “Obblighi di
pubblicazione concernenti la dotazione organica e il
costo del personale con rapporto di lavoro a tempo
indeterminato”.
Si ritiene che il PTFP sia oggetto di pubblicazione in
quanto contiene pressoché tutte le informazioni
richiamate, ai fini della pubblicazione. La comunicazione
del PTFP al SICO può rappresentare lo strumento di
assolvimento ai predetti obblighi rendendo tale
comunicazione visibile in area pubblica. 95
95
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
Con riferimento alle regioni ed agli enti locali, il modello
da utilizzare ai fini della comunicazione del piano sarà
concordato con i relativi interlocutori istituzionali
rappresentativi delle autonomie, valutando l’opportunità
di differenziarlo in relazione alla persa dimensione o
complessità dell’ente, ferma restando la necessità di
indicare comunque gli elementi minimi essenziali ed
evitando di richiedere informazioni già presenti sul
SICO.
96
96
48
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
Per le amministrazioni statali, l’articolo 6, comma 4, del
d.lgs. 165/2001, prevede che il piano, adottato
annualmente dall'organo di vertice, è approvato, anche
per le finalità connesse con l’autorizzazione a bandire e
ad assumere, di cui all'articolo 35, comma 4, del
medesimo d.lgs., con decreto del Presidente del
Consiglio dei ministri o del Ministro delegato, su
proposta del Ministro competente, di concerto con il
Ministro dell'economia e delle finanze.
97
97
LE LINEE DI INDIRIZZO DI
FUNZIONE PUBBLICA: CONTENUTI
La comunicazione dei contenuti dei piani del personale al sistema di cui
all'articolo 60 del decreto legislativo n. 165 del 2001 è effettuata entro
trenta giorni dalla loro adozione e, in assenza di tale comunicazione, è
fatto pieto alle amministrazioni di procedere alle assunzioni.
Ai sensi del comma 5 dell’articolo 6 del decreto legislativo n. 165 del 2001, per la
Presidenza del Consiglio dei ministri, per il Ministero degli affari esteri, nonché per
le amministrazioni che esercitano competenze istituzionali in materia di difesa e
sicurezza dello Stato, di polizia e di giustizia, sono fatte salve le particolari
disposizioni dettate dalle normative di settore. Restano salve le disposizioni vigenti
per la determinazione delle dotazioni organiche del personale degli istituti e scuole
di ogni ordine e grado e delle istituzioni educative.
Sono fatte salve le procedure di reclutamento del personale docente, educativo e
amministrativo, tecnico e ausiliario (ATA) delle istituzioni scolastiche ed educative
statali, delle istituzioni di alta formazione artistica, musicale e coreutica e delle
istituzioni universitarie, nonché degli enti pubblici di ricerca di cui al decreto
legislativo 25 novembre 2016, n. 218. 98
98
49
DALLA DOTAZIONE ORGANICA
ALLA SPESA POTENZIALE MASSIMA
Per le amministrazioni centrali la stessa dotazione
organica si risolve in un valore finanziario di spesa
potenziale massima sostenibile che non può essere
valicata dal PTFP.
Essa, di fatto, inpidua la “dotazione” di spesa
potenziale massima imposta come vincolo esterno
dalla legge o da altra fonte, in relazione ai rispettivi
ordinamenti, fermo restando che per le regioni e
gli enti territoriali, sottoposti a tetti di spesa del
personale, l’indicatore di spesa potenziale
massima resta quello previsto dalla normativa vigente.
99
99
DALLA DOTAZIONE ORGANICA
ALLA SPESA POTENZIALE MASSIMA
Nel rispetto dei suddetti indicatori di spesa
potenziale massima, le amministrazioni, nell’ambito
del PTFP, potranno quindi procedere
annualmente alla rimodulazione qualitativa e
quantitativa della propria consistenza di
personale, in base ai fabbisogni programmati,
nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 2, comma
10-bis, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 e
garantendo la neutralità finanziaria della
rimodulazione.
100
100
50
DALLA DOTAZIONE ORGANICA
ALLA SPESA POTENZIALE MASSIMA
Tale rimodulazione inpiduerà quindi volta per
volta la dotazione di personale che
l’amministrazione ritiene rispondente ai propri
fabbisogni e che farà da riferimento per
l’applicazione di quelle disposizioni di legge che
assumono la dotazione o la pianta organica come
parametro di riferimento (vedi, ad esempio, l’articolo
19, comma 6, del decreto legislativo n. 165 del 2001,
che indica un limite percentuale della dotazione organica
ovvero, in senso analogo, l’articolo 110 del decreto
legislativo n. 267 del 2000).
101
101
DALLA DOTAZIONE ORGANICA
ALLA SPESA POTENZIALE MASSIMA
Resta poi fermo che, nell’ambito di tale indicatore di spesa
potenziale massima, …le amministrazioni:
a) potranno coprire i posti vacanti nei limiti delle
facoltà assunzionali previste a legislazione vigente,
verificando l’esistenza di oneri connessi con l’eventuale
acquisizione di personale in mobilità e fermi restando
gli ulteriori vincoli di spesa dettati dall’ordinamento di
settore con riferimento anche alla stipula di contratti a
tempo determinato. Nell’ambito delle suddette facoltà
di assunzione vanno ricomprese anche quelle previste
da disposizioni speciali di legge provviste della relativa
copertura finanziaria, nonché l’innalzamento delle
facoltà derivante dall’applicazione dell’articolo 20,
102
comma 3, del d.lgs. n. 75 del 2017.
102
51
DALLA DOTAZIONE ORGANICA
ALLA SPESA POTENZIALE MASSIMA
b) dovranno indicare nel PTFP, ai sensi
dell’articolo 6, comma 2, ultimo periodo, del
decreto legislativo n. 165 del 2001, le risorse
finanziarie destinate all’attuazione del piano,
nei limiti delle risorse quantificate sulla base
della spesa per il personale in servizio e di
quelle connesse alle facoltà assunzionali
previste a legislazione vigente.
103
103
DALLA DOTAZIONE ORGANICA
ALLA SPESA POTENZIALE MASSIMA
Nel PTFP la dotazione organica va espressa,
quindi, in termini finanziari.
Partendo dall’ultima dotazione organica adottata,
si ricostruisce il corrispondente valore di spesa
potenziale riconducendo la sua articolazione,
secondo l’ordinamento professionale
dell’amministrazione, in oneri finanziari teorici di
ciascun posto in essa previsto, oneri corrispondenti
al trattamento economico fondamentale della qualifica,
categoria o area di riferimento in relazione alle fasce o
posizioni economiche. 104
104
52
DALLA DOTAZIONE ORGANICA
ALLA SPESA POTENZIALE MASSIMA
Resta fermo che, in concreto, la spesa del
personale in servizio, sommata a quella derivante
dalle facoltà di assunzioni consentite, comprese
quelle previste dalle leggi speciali e dall’articolo 20,
comma 3, del d.lgs. 75/2017, non può essere
superiore alla spesa potenziale massima,
espressione dell’ultima dotazione organica
adottata o, per le amministrazioni, quali le
Regioni e gli enti locali, che sono sottoposte a
tetti di spesa del personale, al limite di spesa
consentito dalla legge. 105
105
PIANO TRIENNALE DEL FABB.GNO
DI PERSONALE 2
DLGS 165/2001 ARTICOLO 6 COMMA 2 (COME
SOSTITUITO DALL'ART. 4, COMMA 1, LETT. B), D.LGS. 25
MAGGIO 2017, N. 75. Nell'ambito del piano, le amministrazioni
pubbliche curano l'ottimale distribuzione delle risorse umane
attraverso la coordinata attuazione dei processi di mobilità e di
reclutamento del personale, anche con riferimento alle unità di
cui all'articolo 35, comma 2.
Il piano triennale indica le risorse finanziarie destinate
all'attuazione del piano, nei limiti delle risorse
quantificate sulla base della spesa per il personale in
servizio e di quelle connesse alle facoltà assunzionali
previste a legislazione vigente.
106
106
53
LINEE GUIDA. POSIZIONI
INTERPRETATIVE.
107
107
SEZIONE PUGLIA DEL
111/2018/PAR
QUESITO 1: Se, con riferimento alle linee di
indirizzo per la predisposizione dei piani triennali
dei fabbisogni di personale (PTFP) di cui al
decreto del Ministro per la semplificazione e la
pubblica amministrazione dell’08/05/2018, sia
corretto identificare il tetto di spesa potenziale
degli enti locali soggetti al patto di stabilità nella
spesa media del triennio 2011-2013;
108
108
54
SEZIONE PUGLIA DEL
111/2018/PAR
QUESITO 2: Se, ove sia corretto l’assunto di cui
al punto 1, se tale spesa media debba depurarsi
da valori economici non strettamente afferenti il
personale dipendente, come ad esempio:
straordinari elettorali con spese a carico dello
Stato; integrazioni a favore dei lavoratori
socialmente utili; incarichi di studio e di
consulenza; buoni pasto; retribuzione del
Segretario generale;
109
109
SEZIONE PUGLIA DEL
111/2018/PAR
QUESITO 3: Se valga anche per gli enti locali
quanto affermato dalle linee di indirizzo di cui al DM
08/05/2018, per le quali nel costo del personale
in servizio debba inserirsi il costo delle
progressioni economiche orizzontali delle
singole unità. Il sindaco infatti segnala che gli enti
locali imputano la spesa delle progressioni
economiche orizzontali al fondo risorse decentrate,
mentre imputano al bilancio il solo costo delle
posizioni economiche iniziali.
110
110
55
SEZIONE PUGLIA DEL
111/2018/PAR
La questione posta dal Sindaco di Statte trova risposta chiara ed esplicita nella deliberazione
della Sezione delle autonomie n. 25/SEZAUT/2014/QMIG (richiamata dalla n.
27/SEZAUT/2015/QMIG) che ha enunciato il seguente principio di diritto: “A seguito delle
novità introdotte dal nuovo art. 1, comma 557-quater, della legge n. 296/2006, il
contenimento della spesa di personale va assicurato rispetto al valore medio del triennio
2011/2013, prendendo in considerazione la spesa effettivamente sostenuta in tale periodo,
senza, cioè, alcuna possibilità di ricorso a conteggi virtuali. Nel delineato contesto, le eventuali
oscillazioni di spesa tra un’annualità e l’altra, anche se causate da contingenze e da fattori non
controllabili dall’ente, trovano fisiologica compensazione nel valore medio pluriennale e
nell’ampliamento della base temporale di riferimento”.
Secondo tale orientamento, “il comma 557-quater ancora quindi la riduzione della spesa del
personale ad un parametro temporale fisso e immutabile, inpiduato nel valore medio di
spesa del triennio antecedente alla data di entrata in vigore dell’art.3, comma 5-bis, del d.l.
n.90/2014, ossia del triennio 2011/2013, caratterizzato da un regime vincolistico-assunzionale
e di spesa- più restrittivo” (deliberazione n. 16/SEZAUT/2016/QMIG).
Si richiama, infine, l’orientamento espresso dalle sezioni riunite della Corte dei conti per il
quale per verificare il limite della spesa di personale è necessario fare riferimento al dato degli
impegni (Sezioni riunite, deliberazione n.27/CONTR/2011).
111
111
SEZIONE PUGLIA DEL
111/2018/PAR
Con riferimento al secondo quesito, ……la normativa di riferimento per una
corretta modalità di calcolo della spesa di personale per gli enti sottoposti
al patto di stabilità interno è rappresentata da:
L’art.1 comma 557 della legge n.296/2006 (legge finanziaria 2007), così
come modificato ed integrato dall’art.76 del dl n.112/2008, convertito con
modificazioni dalla legge n.133/2008 (Corte dei conti. Sezione delle
autonomie, deliberazione n.3/SEZAUT/2010/QMIG).
Il dl.n.78/2010, all’art.14 comma 7, ha novellato come segue la
disposizione.” Ai fini del concorso delle autonomie regionali e locali al
rispetto degli obiettivi di finanza pubblica, gli enti sottoposti al patto di
stabilità interno assicurano la riduzione delle spese di personale, al lordo
degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell’IRAP, con esclusione
degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, garantendo il contenimento della
dinamica retributiva e occupazionale, con azioni da modulare nell’ambito
della propria autonomia…”. 112
112
56
SEZIONE PUGLIA DEL
111/2018/PAR
Il comma 557-bis, aggiunto all’art.14, comma 7, del d.l 78/2010, qualifica
nelle spese di personale rilevanti ai fini della verifica del rispetto delle
disposizioni dettate dall’art. 3, comma 5 del d.l n.90/2014, convertito dalla
legge n.114/2014, anche quelle sostenute per i rapporti di collaborazione
coordinata e continuativa, per la somministrazione del lavoro, per il
personale dirigenziale a contratto di cui all’art.110 del d.lgs n.267/2000 -
TUEL- nonché per tutti i soggetti a vario titolo utilizzati, senza estinzione
del rapporto di pubblico impiego, in strutture e organismi partecipati facenti
comunque capo all’Ente, sottolineando che dal mancato rispetto delle
predette norme scaturiscono le sanzioni previste per l’inadempimento del
patto di stabilità.
Il principio contabile allegato n. 4/3 al d.lgs n.118/2011 che specifica che,
tra le componenti del conto economico, devono essere iscritti i costi del
personale, ovvero tutti i costi sostenuti nell’esercizio per il personale
dipendente liquidati in contabilità finanziaria ed integrati nel rispetto 113
del
principio della competenza economica dell’esercizio.
113
SEZIONE PUGLIA DEL
111/2018/PAR
La Legge n.190/2014, art. 1 comma 424, ha escluso dal calcolo del tetto di spesa di
cui all’art. 1 comma 557 della legge n.296/2006, alcune fattispecie per la
ricollocazione del personale delle Province o per modificare il parametro di
riferimento come avvenuto con l’art.11, comma 4-ter del dl n.90/2014 per i comuni
colpiti dal sisma del 20 e 29 maggio 2012.
Ulteriori indicazioni scaturiscono da molteplici pronunce interpretative della Corte
dei conti alle quali anche questa Sezione ritiene di aderire, tra le quali:
La Sezione delle Autonomie che, con la deliberazione n.21/SEZAUT/2014/QMIG, ha
formulato il principio secondo il quale dal computo della spesa di personale, ai fini
della verifica del limite fissato dal richiamato comma 557, vanno esclusi soltanto gli
importi derivanti da contratti di assunzione il cui costo sia totalmente finanziato a
valere sui fondi dell’Unione Europea o di natura privata.
La Sezione delle autonomie che con deliberazione n. 13/SEZAUT/2015/INPR/ha
elencato nell’allegato 1, sezione quinta, ai punti 6.2 e 6.3 le componenti da
includere e quelle da escludere dal computo della spesa di personale.
114
114
57
SEZIONE PUGLIA DEL
111/2018/PAR
La Sezione regionale di controllo del Veneto con la deliberazione n. 94/2007, oltre
a fornire un elenco di dettaglio delle singole tipologie di spesa, ha affermato un
principio generale secondo il quale, in tema di computo delle spese di personale in
dettaglio, “non rileva l’imputazione contabile della spesa ad un determinato
intervento, ma la sua sostanziale e diretta riconducibilità all’utilizzo dell’attività
lavorativa da parte dell’ente”.
La deliberazione n. 722/2010 della Sezione regionale di controllo della Lombardia,
che ha affermato che i buoni lavoro emessi per lavoro accessorio dagli enti locali
rientrano a pieno titolo nel novero delle spese di personale, con le limitate eccezioni
delle spese decisamente incomprimibili, quali quelle conseguenti alle assunzioni
obbligatorie delle categorie protette, quelle risolventesi in mere partite di giro o a
totale carico di finanziamenti comunitari o privati;
La deliberazione della Sezione regionale di controllo dell’Emilia e Romagna
n.268/2013 in merito ai tirocini formativi afferma che il carattere generale della
locuzione “altri rapporti formativi” utilizzata dal legislatore all’art.9 comma 28 del dl
n.78 sembra condurre ad un’interpretazione in senso ampio che ricomprende
qualunque forma di rapporto con intento formativo che comporti una spesa a carico 115
dell’ente pubblico.
115
SEZIONE PUGLIA DEL
111/2018/PAR
……Sullo specifico argomento sollevato da questo terzo quesito la Sezione Autonomie della Corte dei
conti si è pronunciata con la deliberazione n. 26/SEZAUT/2014/QMIG che, al fine del rispetto
dell'articolo 9 comma 2-bis del Dl 78/2015 ha enunciato il seguente principio: “……..Si osserva
dunque che la determinazione del significato precettivo dell’art. 9, comma 2-bis, del d.l. n. 78/2010,
convertito in legge n. 122/2010, non può non tenere in debita considerazione, anzitutto,
l’espressione letterale adoperata dal legislatore per demarcare l’ambito applicativo della disposizione
in esame. Invero, l’impiego di termini dal valore semantico generale ed omnicomprensivo contenuti
nell’espressione “…l’ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento
accessorio del personale” denota una evidente volontà di ricomprendere nella fattispecie normativa
ogni genere di risorse funzionalmente destinate ad offrire copertura agli oneri accessori del
personale, senza alcuna considerazione per l’origine o la provenienza delle risorse se non sotto il
profilo della presenza di un vincolo di destinazione giuridicamente rilevante.
In questo senso, occorre riconoscere che tanto le risorse del bilancio imputate al fondo, quanto le
risorse direttamente stanziate in bilancio a copertura degli oneri relativi alle posizioni organizzative
nei Comuni privi di qualifiche dirigenziali presentano le medesime caratteristiche funzionali di
destinazione e sono idonee ad incrementare la spesa per il trattamento accessorio del personale in
ragione del loro concreto utilizzo……..se, dunque, il legislatore ha inteso adoperare locuzioni quali
“…l’ammontare complessivo delle risorse…” destinate al “…trattamento accessorio del personale” (in
alternativa all’espressione “…ammontare delle risorse presenti nei fondi per la contrattazione
integrativa”) è perché ha voluto comprendere nel limite stabilito anche le eventuali entrate ulteriori rispetto a
116
quelle presenti nei fondi delle risorse decentrate”
116
58
SEZIONE PUGLIA DEL
111/2018/PAR
Ai magistrati contabili della Lombardia è stata posta la medesima questione ma con
riferimento all'articolo 1, comma 236, della legge 208/2015 (Legge di Stabilità 2016). La
Sezione, con deliberazione n. 294/2016/PAR rileva che tanto le risorse del bilancio
imputate al fondo quanto le risorse direttamente stanziate in bilancio a copertura degli
oneri relativi alle posizioni organizzative nei Comuni privi di qualifiche dirigenziali,
presentano le medesime caratteristiche funzionali di destinazione e l'idoneità a
incrementare la spesa per il trattamento accessorio del personale in ragione del loro
concreto utilizzo.
Ne discende, quindi, che nel computo del tetto di spesa rientrano tutte le risorse
stanziate in bilancio con vincolo di destinazione al trattamento accessorio del personale,
indipendentemente da eventuali risorse derivanti da maggiori entrate.
Ne discende, quindi, che nel computo del tetto di spesa rientrano tutte le risorse
stanziate in bilancio con vincolo di destinazione al trattamento accessorio del personale,
indipendentemente da eventuali risorse derivanti da maggiori entrate.
Questa Sezione ritiene quindi, alla luce dei richiamati principi, che il costo per le
progressioni economiche orizzontali, finanziato con il fondo della contrattazione
decentrata sia spesa accessoria del personale in servizio che ne beneficia
permanentemente e come tale vada computata nelle spese di personale, ivi comprese le 117
voci connesse.
117
SEZIONE BASILICATA
35/2018/PAR
QUESITO: “l’Ente è legittimato ad assumere,
nel rispetto del predetto limite di spesa, (COMMA
562) tanti dipendenti quanti sono quelli cessati
negli anni (c.d. resti assunzionali), intesi per
teste (ad es. due ne sono usciti, due possono
entrare), indipendentemente dall’orario di lavoro
settimanale prestato o se, sempre nel rispetto
del limite di spesa, cessato ad es. un dipendente
full-time a 36 ore, possano assumersi due
dipendenti part-time a 18 ore”. 118
118
59
SEZIONE BASILICATA
35/2018/PAR
“porre un limite alle assunzioni quando già il
comune è riuscito a contenere la spesa al livello
di quella del 2004” - ora 2008- “potrebbe
comportare una indebita ingerenza nelle regole
di organizzazione degli uffici”. Ed ancora che “gli
enti ai quali la norma in esame si riferisce sono
di esigue dimensioni e di conseguenza hanno
organici molto ridotti per cui la mancata
assunzione anche di una sola unità di personale
può avere notevoli ricadute nell’organizzazione”.
119
119
SEZIONE BASILICATA
35/2018/PAR
la facoltà assunzionale soggiace anche “agli altri vincoli
presenti nell’ordinamento (quali, a mero titolo di esempio, il
rispetto dei vincoli di bilancio (legge 232/2016), il compimento
di tutte le attività connesse alla programmazione del
fabbisogno di personale, alla determinazione delle dotazioni
organiche e all'inpiduazione delle eccedenze (art. 6 e art. 33
d.lgs. 165/2001, art. 91 d.lgls. 267/2000), l'adempimento delle
prescrizioni legislative in materia di certificazione dei crediti
(art. 27 D.L. 66/2014), ma soprattutto è di fondamentale
importanza assicurare il raggiungimento dell’obiettivo di fondo
della norma e cioè l’invarianza della spesa per il personale
quale condizione per mantenere l’equilibrio di bilancio”.
120
120
60
SEZIONE BASILICATA
35/2018/PAR
ove detti vincoli vengano rispettati l’ente può ben
procedere all’esercizio della facoltà assunzionale indicata
nella richiesta di parere “purché l’assunzione medesima
non comporti lo sforamento del tetto di spesa del 2008” e
con l’avvertenza “..che la decisione se procedere o meno
alle nuove assunzioni attiene al merito dell’azione
amministrativa e rientra, ovviamente, nella piena ed
esclusiva responsabilità dell’Ente”. In disparte, tuttavia,
rimane la questione relativa a cosa debba intendersi per
esercizio delle facoltà assunzionali rispetto alle cessazioni
dei rapporti di lavoro intervenuti negli anni precedenti.
121
121
SEZIONE BASILICATA
35/2018/PAR. COMMENTO
Invero e a ben vedere, il parere seppur implicitamente lancia
un ponte verso una modalità più elastica nell’applicazione dei
vincoli enucleati nel comma 562.
Infatti, l’interpretazione letterale della disposizione, ovvero
quella che si ritiene sinora adottata, lascerebbe intendere che
la capacità assunzionale di un ente minore sia legata alla
cessazione del rapporto (o dei rapporti) di lavoro avvenuta
negli anni precedenti (e al mancato esercizio delle relative
facoltà assunzionali).
Quindi, per rispondere al quesito del sindaco, la chiave di
lettura della norma fin qui adottata imporrebbe la sostituzione
di un rapporto di lavoro cessato con un altro (sostituzione per
122
teste).
122
61
SEZIONE BASILICATA
35/2018/PAR. COMMENTO
Nel richiamare i principi di efficienza e autoorganizzazione,
fulcro della lettura data dalle Sezioni Riunite, la Sezione Basilicata
sembra ammettere, di contro, che possa invece affidarsi alla
discrezionalità dell’ente, una volta osservato il vincolo di spesa
imposto dal legislatore, la scelta se al posto di un rapporto
cessato si possa procedere alla costituzione (mediante
assunzioni) di due rapporti in part time al 50% (e perché non
tre?).
Va tuttavia evidenziato che detto approdo interpretativo, che
invero appare persuasivo, trova, in realtà, un suo fondamento
anche normativo: ci si riferisce infatti alla nuova formulazione
dell’articolo 6 del d.lgs 165/2001 come modificato dall'art. 4,
comma 1, lett. b), del D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75. 123
123
SEZIONE BASILICATA
35/2018/PAR. COMMENTO
Il comma 2, primo periodo di detto articolo dispone “Allo scopo di ottimizzare
l'impiego delle risorse pubbliche disponibili e perseguire obiettivi di performance
organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini, le
amministrazioni pubbliche adottano il piano triennale dei fabbisogni di personale, in
coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della performance, nonché
con le linee di indirizzo emanate ai sensi dell'articolo 6-ter”, mentre il successivo
quarto periodo prevede che “Il piano triennale indica le risorse finanziarie destinate
all'attuazione del piano, nei limiti delle risorse quantificate sulla base della spesa per
il personale in servizio e di quelle connesse alle facoltà assunzionali previste a
legislazione vigente”. Il successivo comma 3, poi, dispone che “In sede di
definizione del piano di cui al comma 2, ciascuna amministrazione indica la
consistenza della dotazione organica e la sua eventuale rimodulazione in base ai
fabbisogni programmati e secondo le linee di indirizzo di cui all'articolo 6-ter,
nell'ambito del potenziale limite finanziario massimo della medesima
………..garantendo la neutralità finanziaria della rimodulazione. Resta fermo che la
copertura dei posti vacanti avviene nei limiti delle assunzioni consentite a
legislazione vigente”. 124
124
62
SEZIONE BASILICATA
35/2018/PAR. COMMENTO
Dal combinato disposto delle norme sopra richiamate emerge come
le amministrazioni, all’interno del limite finanziario massimo (definito
quale spesa potenziale massima dal successivo Decreto del Ministro
della Pubblica amministrazione 8 maggio 2018 recante “Linee di
indirizzo per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di personale
da parte delle amministrazioni pubbliche”), ottimizzando l'impiego
delle risorse pubbliche, perseguendo obiettivi di performance
organizzativa, efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini
mediante l’adozione del piano triennale dei fabbisogni di personale
(in coerenza con la pianificazione pluriennale delle attività e della
performance, nonché con le apposite linee di indirizzo) possono
procedere all’eventuale rimodulazione della dotazione organica in
base ai fabbisogni programmati “garantendo la neutralità finanziaria
della rimodulazione”. 125
125
SEZIONE BASILICATA
35/2018/PAR. COMMENTO
Ancor meglio, va evidenziato che seppur il concetto di
dotazione organica sembri sopravvivere, seguendo le
linee di indirizzo di cui al citato Decreto, parrebbe
che ciò avvenga solo al fine di consentire alle
amministrazioni statali di poter determinare la spesa
potenziale massima cui far riferimento nella
predisposizione dei futuri Piani Triennali di
fabbisogno: di tal che, lo stesso istituto sembrerebbe
superato nelle logiche di gestione dei fabbisogni di
personale del Piano triennale.
126
126
63
SEZIONE BASILICATA
35/2018/PAR. COMMENTO
Tanto, sembra desumersi dalle suddette Linee laddove nel paragrafo 2.1
dedicato al “..superamento della dotazione organica” si afferma “Per le
amministrazioni centrali la stessa dotazione organica si risolve in un valore
finanziario di spesa potenziale massima sostenibile che non può essere
valicata dal PTFP. Essa, di fatto, inpidua la “dotazione” di spesa
potenziale massima imposta come vincolo esterno dalla legge o da altra
fonte, in relazione ai rispettivi ordinamenti, fermo restando che per le
regioni e gli enti territoriali, sottoposti a tetti di spesa del personale,
l’indicatore di spesa potenziale massima resta quello previsto dalla
normativa vigente. Nel rispetto dei suddetti indicatori di spesa potenziale
massima, le amministrazioni, nell’ambito del PTFP, potranno quindi
procedere annualmente alla rimodulazione qualitativa e quantitativa
della propria consistenza di personale, in base ai fabbisogni
programmati, nel rispetto di quanto previsto dall’articolo 2, comma 10-bis,
del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95 e garantendo la neutralità
127
finanziaria della rimodulazione”. (Linee di indirizzo, paragrafo 2.1, pag.
10).
127
SEZIONE BASILICATA
35/2018/PAR. COMMENTO
Alla luce di detta lettura e ritornando al quesito formulato dal
sindaco di Castelgrande sembra potersi ragionevolmente
affermare che una volta che l’ente (locale in questo caso) abbia
rispettato il limite della spesa potenziale massima di personale
(l’impegnato nell’anno 2008), adottando un Piano triennale dei
Fabbisogni che adeguatamente motivando rimoduli l’“l'ottimale
distribuzione delle risorse umane attraverso la coordinata
attuazione dei processi di mobilità e di reclutamento” (art. 6,
comma 2, terzo periodo), l’esercizio delle relative facoltà
assunzionali possa contemplare anche soluzioni che vedano la
sostituzione di un rapporto di lavoro cessato negli anni precedenti
(e non ricostituito) con due nuovi rapporti che ne assorbano
complessivamente il relativo monte ore. 128
128
64
SEZIONE BASILICATA
35/2018/PAR. COMMENTO
IN PRATICA IL PRINCIPIO
DELL’AUTOORGANIZZAZIONE TROVA UN
LIMITE SOLO IN RELAZIONE ALLA SPESA
POTENZIALE MASSIMA CHE PER GLI
ENTI TERRITORIALI SI RINVIENE NEI
VINCOLI DI SPESA E ASSUNZIONALI
VIGENTI SIA PER IL LAVORO A TEMPO
INDETERMINATO CHE PER IL FLESSIBILE
. 129
129
LINEE GUIDA E VINCOLI
ASSUNZIONALI. LE RECENTI
POSIZIONI DELLA SEZIONE
VENETO E DELLA SEZIONE
SARDEGNA..
130
130
65
SEZIONE VENETO DEL.
548/2018/PAR
Con l’art. 6 ter del D.Lgs. 165/2001 (introdotto
dall’articolo 4, comma 3, D.Lgs. 25 maggio
2017, n. 75) il legislatore ha, inoltre, gettato le
basi per il superamento del sistema
tradizionale delle dotazioni organiche e la sua
sostituzione con il piano triennale del
fabbisogno.
131
131
SEZIONE VENETO DEL.
548/2018/PAR
Le citate Linee di Indirizzo ministeriali –
dichiaratamente di natura non regolamentare – in
conformità con la volontà del legislatore, hanno
ribadito, con intento operativo, il superamento del
tradizionale concetto di dotazione organica,
dimostratosi strumento non più appropriato al fine di
operare scelte sul reclutamento del personale
rispondenti alle nuove esigenze di flessibilità della PA.
La dotazione organica, invero, era rigidamente basata
in ragione dei posti disponibili e delle figure
professionali ivi contemplate. 132
132
66
SEZIONE VENETO DEL.
548/2018/PAR
Il piano triennale dei fabbisogni (PTFP), al contrario,
appare essere strumento maggiormente flessibile e,
altresì, modificabile sulla scorta delle esigenze
dell’ente; viene definito in coerenza, ed a valle,
dell’attività di programmazione complessivamente
intesa, la quale deve essere retta dalle regole
costituzionali di buona amministrazione, efficienza,
efficacia ed economicità dell'azione amministrativa.
133
133
SEZIONE VENETO DEL.
548/2018/PAR
La programmazione rappresenta, infatti, lo strumento
imprescindibile di un apparato/organizzazione chiamato a
garantire il continuo miglioramento della qualità dei servizi
offerti ai cittadini ed alle imprese, e costituisce il corollario del
generale vincolo di perseguimento dell'interesse pubblico. (in
questo senso Cdc sez. controllo Puglia 111/2018/PAR).
Il principio cardine del PTFP è quello dell’ottimale impiego delle
risorse pubbliche e dell’ottimale distribuzione delle risorse
umane, come previsto dall’art. 6 comma 2 del D.lgs. 165/2001,
il quale, tuttavia, deve essere attuato mediante il ricorso ad
una coordinata l’attuazione dei processi di mobilità e di
reclutamento del personale, anche con riferimento alle unità di
cui all’art. 35 comma 2. 134
134
67
SEZIONE VENETO DEL.
548/2018/PAR
Il piano triennale deve svilupparsi nel rispetto dei vincoli finanziari
connessi con gli stanziamenti di bilancio e con quelli in materia di
spesa del personale e, in armonia con gli obiettivi definiti nel ciclo
della performance, articolati a loro volta, ex art. 5 comma 1 D.lgs.
150/2009, in “obiettivi generali” e “obiettivi specifici”; in ogni caso la
programmazione non può comportare maggiori oneri per la finanza
pubblica.
Secondo l’impostazione definita dal D.Lgs. 75/2017 e dalle
successive Linee di Indirizzo ministeriali, la “nuova” dotazione
organica si traduce di fatto nella definizione di una “dotazione di
spesa potenziale massima” per l’attuazione del piano triennale dei
fabbisogni di personale. Con riferimento alle Regioni e agli Enti
locali, inoltre, le stesse linee di indirizzo chiariscono espressamente
che l’indicatore di spesa potenziale massima resta quello definito 135
dalla normativa vigente.
135
SEZIONE VENETO DEL.
548/2018/PAR
Il piano triennale dei fabbisogni …….assume, in
pratica, la medesima valenza programmatoria assunta
dal bilancio pluriennale degli Enti Locali (D.Lgs. n.
118/2011) che, per l’appunto prevede la
predisposizione di un bilancio articolato su tre anni e
che comunque viene predisposto annualmente, con
contenuto dinamico e a scorrimento, anche
rettificando ciò che era stato approvato in
precedenza, in relazione alle “mutate esigenze di
contesto normativo, organizzativo o funzionale”.
136
136
68
SEZIONE VENETO DEL.
548/2018/PAR
In base al citato DM, l'eventuale modifica del Piano in
corso d’anno sarà consentita solo a fronte di
situazioni nuove e non prevedibili e dovrà essere
adeguatamente motivata.
Il Piano Triennale penta lo strumento
programmatico, modulabile e flessibile,
per le esigenze di reclutamento e di
gestione delle risorse umane necessarie
all'organizzazione.
137
137
SEZIONE VENETO DEL.
548/2018/PAR
Il superamento dello strumento della dotazione organica, come
detto, è nato dalla voluntas legislatoris di rendere più duttile
l’azione della pubblica amministrazione e nello specifico di
superare l’automatismo nel mantenimento dei posti in organico
nella struttura dell’ente anche nel momento della cessazione
dei dipendenti. Automatismo che veniva a prodursi nelle
circostanze, in verità molto diffuse, nelle quali le
amministrazioni non adeguavano detta dotazione alle mutate
esigenze emergenti dalla Programmazione triennale del
fabbisogno del personale di cui all’art. 39 della Legge
449/1997, come imponevano le disposizioni contenute nella
formulazione dell’art. 6 del d.lgs 165/2001 anteriore alle
modifiche apportate dal d.lgs. 75/2017. 138
138
69
SEZIONE VENETO DEL.
548/2018/PAR
Nella descrizione che emerge dal DM citato (ed in
particolare per le amministrazioni non territoriali ivi
richiamate) nella costruzione dei contenuti del PTFP la
dotazione organica dovrà essere espressa in termini
finanziari. In tale costruzione il valore iniziale della
spesa massima potenziale dovrà essere calcolato
attribuendo i valori derivanti dagli oneri di personale
come emergenti dalla vigente dotazione organica
adottata dall’ente. In questo novellato quadro
normativo, il Piano Triennale viene a porsi come
strumento sostitutivo della dotazione organica. 139
139
SEZIONE VENETO DEL.
548/2018/PAR
Quest’ultima, tuttavia, utilizzata
quale necessario momento di
passaggio per la costruzione della
dotazione di spesa massima
potenziale, assume in tale fase una
sua valenza per così dire “figurativa”
nel senso di essere necessaria per la
quantificazione della spesa massima
potenziale espressa dal PTFP. 140
140
70
SEZIONE VENETO DEL.
548/2018/PAR
Ne consegue che in questa mutata
impostazione, anche a scopo di
coordinamento normativo, il PTFP potrà
(e dovrà) essere considerato il parametro
ed il documento programmatorio di
riferimento sostitutivo della “dotazione
organica”, in tutti i casi in cui le norme
vigenti facciano ancora espresso
riferimento a quest’ultimo istituto.
141
141
SEZIONE SARDEGNA
12/2019/QMIG
Richiesta di parere in merito alla corretta
interpretazione dell’articolo 1, comma 562, della legge
296/2006 che determina un tetto complessivo alla
spesa del personale pari all’ammontare dell’anno
2008, con possibilità di assumere nel limite delle
cessazioni di lavoro a tempo indeterminato
intervenute nel precedente anno.
Viene chiesto se, contenendo la d spesa del
personale dell’anno 2008, sia possibile procedere
all’assunzione di due part time a 18 ore a fronte di
una sola cessazione full time a 36 ore. 142
142
71
SEZIONE SARDEGNA
12/2019/QMIG
Secondo i magistrati contabili della Sardegna, un’interpretazione del
comma 562 nel senso di consentire unicamente una sostituzione “per teste”
del personale cessato e/o una sostituzione con corrispondenza di funzioni e
categoria professionale, risulterebbe ingiustificatamente limitativa
dell’autonomia organizzativa dell’ente locale.
In precedenza si era formata da parte della stessa Sezione me anche di
altre un’interpretazione nel senso della necessaria corrispondenza numerica
tra cessazioni intervenute e capacità assunzionale.
In ragione del contrasto interpretativo, i magistrati contabili della Sardegna
hanno rimesso la questione di massima alla Sezione Autonomie, affinché
sia stabilito se, per la corretta interpretazione dell’articolo 1, comma 562,
della legge 296/2006, sia possibile che a fronte di un’unica cessazione a
tempo indeterminato e pieno, si possa procedere a più assunzioni a tempo
parziale, nel rispetto della spesa del personale dell’anno 2008.
143
143
SEZIONE SARDEGNA
12/2019/QMIG
Secondo i magistrati contabili della Sardegna, un’interpretazione del
comma 562 nel senso di consentire unicamente una sostituzione “per teste”
del personale cessato e/o una sostituzione con corrispondenza di funzioni e
categoria professionale, risulterebbe ingiustificatamente limitativa
dell’autonomia organizzativa dell’ente locale.
In precedenza si era formata da parte della stessa Sezione me anche di
altre un’interpretazione nel senso della necessaria corrispondenza numerica
tra cessazioni intervenute e capacità assunzionale.
In ragione del contrasto interpretativo, i magistrati contabili della Sardegna
hanno rimesso la questione di massima alla Sezione Autonomie, affinché
sia stabilito se, per la corretta interpretazione dell’articolo 1, comma 562,
della legge 296/2006, sia possibile che a fronte di un’unica cessazione a
tempo indeterminato e pieno, si possa procedere a più assunzioni a tempo
parziale, nel rispetto della spesa del personale dell’anno 2008.
144
144
72
SEZIONE AUTONOMIE
N.4/2019/QMIG
“………Secondo l’impostazione definita dal d.lgs. n. 75/2017 e dalle
successive Linee di indirizzo ministeriali, la “nuova” dotazione organica, che
viene espressa in termini finanziari, per le Amministrazioni Centrali, si
traduce di fatto nella definizione di una “dotazione di spesa potenziale
massima” per l’attuazione del piano triennale dei fabbisogni di personale.
Con riferimento alle Regioni e agli Enti locali, invece, l’indicatore di spesa
potenziale massima resta quello definito dalla normativa vigente (….) Da
quanto esposto, dunque, si conferma che il concetto di dotazione organica
viene superato da quello di “dotazione” di spesa potenziale, che
rappresenta esclusivamente un valore finanziario di spesa potenziale
massima sostenibile e non valicabile, imposta come vincolo esterno dalla
legge o da altra fonte, in relazione ai rispettivi ordinamenti. (Corte dei
conti, Sezione regionale di controllo per la Puglia, deliberazione n.
111/2018/PAR e n. 141/2018/PAR; Sezione regionale di controllo per il
Veneto deliberazione n. 548/2018/PAR).
145
145
SEZIONE AUTONOMIE
N.4/2019/QMIG
……….Pertanto, le amministrazioni, all’interno del limite
finanziario massimo (spesa potenziale massima),
“ottimizzando l'impiego delle risorse pubbliche,
perseguendo obiettivi di performance organizzativa,
efficienza, economicità e qualità dei servizi ai cittadini
mediante l’adozione del piano triennale dei fabbisogni di
personale (in coerenza con la pianificazione pluriennale
delle attività e della performance, nonché con le apposite
linee di indirizzo) possono procedere all’eventuale
rimodulazione della dotazione organica in base ai
fabbisogni programmati “garantendo la neutralità
finanziaria della rimodulazione” 146
146
73
SEZ. AUTONOMIE N.4/2019/QMIG.
PRINCIPIO DI DIRITTO
“Nel rispetto di tutte le altre disposizioni normative che
disciplinano l’assunzione presso le amministrazioni pubbliche e
ferma restando la vigenza di entrambi i vincoli posti dall’art. 1,
comma 562, della legge n. 296/2006, la determinazione dei limiti
assunzionali ivi contenuti, può prescindere dalla corrispondenza
numerica tra personale cessato e quello assumibile, a condizione
che permanga l’invarianza della spesa e, quindi, venga rispettato
il tetto di spesa per il personale sostenuto nell’anno 2008.
Conseguentemente, purché si verifichino dette condizioni, il limite
assunzionale può ritenersi rispettato anche quando, a fronte di
un’unica cessazione a tempo indeterminato e pieno, l’Ente,
nell’esercizio della propria capacità assunzionale, proceda a più
assunzioni a tempo parziale che ne assorbano completamente il 147
monte ore”
147
EFFETTI DELL’APPLICAZIONE
DEL LIMITE DI SPESA
POTENZIALE
MASSIMO.POSIZIONI
DOTTRINARIE.RINVIO
148
148
74
DOTTRINA
GIAMPIERO PIZZICONI. MANAGEMENT LOCALE
4/2019
CAPACITA’ ASSUNZIONALI DEGLI ENTI LOCALI E
LIMITE DI SPESA POTENZIALE MASSIMO. IL
SUPERAMENTO DELLA DOTAZIONE ORGANICA E LA
RINNOVATA FLESSIBILITA’ NEL SODDISFACIMENTO
DEL FABBISOGNO DEL PERSONALE.
(Commento alle Deliberazioni: della Sezione regionale
di controllo per il Veneto n. 548/2018/PAR; della
Sezione delle Autonomie n. 4/SEZAUT/2019/QMIG;
della Sezione regionale di controllo per la Puglia n.
30/2019/PAR).
149
149
POSIZIONI DOTTRINARIE
BERTAGNA
Una delle notizie più bizzarre di questi giorni è che gli enti
devo adottare il Piano triennale dei fabbisogni
2019/2021 entro il 24 settembre prossimo. Le cose
stanno davvero così? A me non sembra.
Vediamo le norme.
Ai sensi dell’art. 6 del d.lgs. 165/2001 tutti gli anni, gli enti
devo adottare il piano triennale dei fabbisogni di personale (e
gli enti locali dovrebbero farlo entro il 31 luglio dell’anno
precedente in occasione del DUP).
Ai sensi del comma 6 della medesima norma “Le
amministrazioni pubbliche che non provvedono agli
adempimenti di cui al presente articolo non possono
150
assumere nuovo personale”.
150
75
POSIZIONI DOTTRINARIE
BERTAGNA
Ai sensi dell’art. 22 del d.lgs. 75/2017 “In sede di prima
applicazione, il pieto di cui all’articolo 6, comma 6, del
decreto legislativo n. 165 del 2001, come modificato dal
presente decreto, si applica a decorrere dal 30 marzo 2018 e
comunque solo decorso il termine di sessanta giorni dalla
pubblicazione delle linee di indirizzo di cui al primo periodo”.
Ora, poiché le Linee di indirizzo sono state pubblicate il 27
luglio scorso, ecco da dove arriva la scadenza (e il timore).
Ma voi ci leggete che il Piano deve essere adottato ENTRO il
24 settembre?
Quello che c’è scritto è che scatta il pieto di assunzione
dopo 60 giorni, non l’obbligo di adottare il piano! 151
151
POSIZIONI DOTTRINARIE
BERTAGNA
E allora riassumiamo:
Piano 2018/2020: gli enti dovrebbero averlo già adottato. Quindi, non vi è
alcuna sanzione, tanto più che le linee di indirizzo affermano al punto 2.3:
“Sono fatti salvi, in ogni caso, i piani di fabbisogno già adottati”. Quindi, se
sono fatti salvi, non c’è nessuna sanzione di pieto di assunzione per il
2018. Semmai il problema è per chi il piano non ce l’ha ancora…
Piano 2019/2021: da nessuna parte c’è scritto che va adottato entro il 24
settembre! (anche perché quello del 2020/2022 quando dovrebbe essere
adottato?!?!). La regola è che se non c’è il piano 2019/2021 dal 1 gennaio
2019 non si può assumere! Anzi le linee di indirizzo affermano che “La
sanzione del pieto di assumere si riflette sulle assunzioni del triennio di
riferimento del nuovo piano senza estendersi a quelle disposte o
autorizzate per il primo anno del triennio del piano precedente ove le
amministrazioni abbiano assolto correttamente a tutti gli adempimenti
previsti dalla legge per il piano precedente”. 152
152
76
POSIZIONI DOTTRINARIE
OLIVERI
Presso molte amministrazioni è scattato l'allarme: infatti, ai sensi
dell'articolo 22, comma 1, del dlgs 75/2017 si verifica la
condizione perché si applichi il pieto di assunzione incombente
su chi non abbia adottato la programmazione dei fabbisogni
secondo quanto stabilito le linee di indirizzo. Trascorsi 60 giorni
dalla pubblicazione in G.U. il pieto risulterà operativo. Molte
amministrazioni, quindi, si stanno precipitando a definire il nuovo
sistema della programmazione, anche in assenza di schemi e
moduli operativi, per evitare di incappare nel blocco derivante
dalla mancata attuazione dell'obbligo imposto dalla legge.
Tuttavia, si tratta di un allarme a vuoto, almeno per quegli enti
che abbiano già adottato la programmazione dei fabbisogni per il
153
2018 con provvedimenti antecedenti al 27 luglio
153
POSIZIONI DOTTRINARIE
OLIVERI
Il nuovo sistema della programmazione dei fabbisogni
introdotto lo scorso anno dalla riforma Madia, infatti, vale solo
per il futuro e, quindi, per la programmazione del triennio
2019-2021, attualmente oggetto degli atti di pianificazione
generali, consistenti, per gli enti locali, nell'adozione del
Documento unico di programmazione (Dup), nel quale far
confluire tale programmazione. A meno di situazioni
patologiche, gli enti hanno già programmato le assunzioni
connesse al 2018 e hanno provveduto quando le linee di
indirizzo non erano vigenti. Applicando il principio tempus regit
actum, quindi, gli atti di programmazione «vecchia maniera»
non possono considerarsi adottati in violazione di linee di
indirizzo non efficaci. 154
154
77
POSIZIONI DOTTRINARIE
OLIVERI
Quindi, le assunzioni effettuate nel 2018 attuando le programmazioni già
adottate non sono nulle e non sono soggette al pieto previsto dall'articolo
6, comma 6, del dlgs 165/2001, che scatterà, invece, solo per le assunzioni
previste per il 2019. Del resto, sul punto sono molto chiare le stesse linee
di indirizzo: nel paragrafo 2.3 «sanzioni», infatti, precisano che il pieto di
assumere «scatta sia per il mancato rispetto dei vincoli finanziari e la non
corretta applicazione delle disposizioni che dettano la disciplina delle
assunzioni, sia per l'omessa adozione del Piano triennale dei fabbisogni e
degli adempimenti previsti dagli articoli 6 e 6-ter, comma 5, del decreto
legislativo n. 165 del 2001», per poi sottolineare che se «in sede di prima
applicazione il pieto di cui all'articolo 6, comma 6, del dlgs 165/2001
decorre dal sessantesimo giorno dalla pubblicazione delle presenti linee di
indirizzo» occorre tenere presente comunque che «sono fatti salvi, in ogni
caso, i piani di fabbisogno già adottati».
155
155
POSIZIONI DOTTRINARIE
OLIVERI
Molte amministrazioni, quindi, si stanno precipitando a definire il nuovo sistema
della programmazione, anche in assenza di schemi e moduli operativi, per evitare di
incappare nel blocco derivante dalla mancata attuazione dell'obbligo imposto dalla
legge. Tuttavia, si tratta di un allarme a vuoto, almeno per quegli enti che abbiano
già adottato la programmazione dei fabbisogni per il 2018 con provvedimenti
antecedenti al 27 luglio. Il nuovo sistema della programmazione dei fabbisogni
introdotto lo scorso anno dalla riforma Madia, infatti, vale solo per il futuro e,
quindi, per la programmazione del triennio 2019-2021, attualmente oggetto degli
atti di pianificazione generali, consistenti, per gli enti locali, nell'adozione del
Documento unico di programmazione (Dup), nel quale far confluire tale
programmazione. A meno di situazioni patologiche, gli enti hanno già programmato
le assunzioni connesse al 2018 e hanno provveduto quando le linee di indirizzo non
erano vigenti. Applicando il principio tempus regit actum, quindi, gli atti di
programmazione «vecchia maniera» non possono considerarsi adottati in violazione
di linee di indirizzo non efficaci.
156
156
78
POSIZIONI DOTTRINARIE
GIANNOTTI
Dalla lettura combinata tra il decreto legislativo e il
decreto ministeriale, fermi tutti gli altri adempimenti,
risulta evidente l’obbligo di procedere, entro 60 giorni,
all’adeguamento del proprio fabbisogno del personale
già adottato (triennio 2018-2020) con le nuove
disposizioni legislative, nel caso in cui gli enti dovessero
effettuare assunzioni decorsi i citati 60 giorni, ossia a
partire dal 25 settembre 2018. D’altra parte in
mancanza di assunzioni previste da qui alla fine
dell’anno 2018, gli enti potranno procedere senza
problemi con la successiva programmazione 2019-2020. 157
157
POSIZIONI DOTTRINARIE
GIANNOTTI
In questo caso, ossia entro i 60 giorni dal decreto, salva l’adozione dei fabbisogni
effettuati, sarà necessario ripercorrere le ulteriori incombenze previste dalla legge
che potrebbero essere così sintetizzate:
dimostrazione della coerenza delle assunzioni già programmate con il piano della
performance,
traduzione della dotazione organica teorica in termini finanziari e verifica della
stessa sulla base del personale in servizio in termini finanziari e/o di coerenza con
le figure professionali da assumere,
rispetto dei vincoli in termini di turn over e del personale flessibile (art. 9, comma
28, d.l. 78/2010),
verifica della sostenibilità finanziaria rispetto al bilancio di previsione (verificando
tutte le spese del personale ivi incluse le spese per prestazioni di servizi e IRAP).
In questo modo si eviterebbe di verificare la coerenza, per il primo anno di applicazione, tra
figure professionali e quelle già decise facendo salve quelle già disposte dall’ente. D’altra
parte, se ciò non fosse vero non si comprende a che titolo il legislatore e il decreto avrebbero
confermato l’adeguamento nei 60 giorni se si potesse assumere in ogni caso per tutto l’anno
2018 e rinviare all’anno 2019 (DUP) la concreta applicazione delle disposizioni legislative.
158
158
79
POSIZIONI DOTTRINARIE
GIANNOTTI
In questo caso, ossia entro i 60 giorni dal decreto, salva l’adozione dei fabbisogni
effettuati, sarà necessario ripercorrere le ulteriori incombenze previste dalla legge
che potrebbero essere così sintetizzate:
dimostrazione della coerenza delle assunzioni già programmate con il piano della
performance,
traduzione della dotazione organica teorica in termini finanziari e verifica della
stessa sulla base del personale in servizio in termini finanziari e/o di coerenza con
le figure professionali da assumere,
rispetto dei vincoli in termini di turn over e del personale flessibile (art. 9, comma
28, d.l. 78/2010),
verifica della sostenibilità finanziaria rispetto al bilancio di previsione (verificando
tutte le spese del personale ivi incluse le spese per prestazioni di servizi e IRAP).
In questo modo si eviterebbe di verificare la coerenza, per il primo anno di applicazione, tra
figure professionali e quelle già decise facendo salve quelle già disposte dall’ente. D’altra
parte, se ciò non fosse vero non si comprende a che titolo il legislatore e il decreto avrebbero
confermato l’adeguamento nei 60 giorni se si potesse assumere in ogni caso per tutto l’anno
2018 e rinviare all’anno 2019 (DUP) la concreta applicazione delle disposizioni legislative.
159
159
POSIZIONI DOTTRINARIE
GIANNOTTI
è necessario chiarire il successivo periodo inserito nel decreto, ossia della validità in ogni caso
del primo anno delle assunzioni disposte nel programma triennale approvato, ossia se tale
specificazione deve essere collegata al periodo precedente (prima applicazione) ovvero a
regime (assunzioni successive al primo periodo di applicazione). Anche in questo caso, in caso
di ulteriore specificazione riferita al periodo precedente (prima applicazione), si sarebbe in
presenza di una discrasia non sanabile del decreto rispetto alle disposizioni legislative, mentre
lo stesso risulterebbe coerente solo in caso di disposizione programmatica, ossia di norma
disposta a regime, quindi non valida per il primo periodo di applicazione che è stato già
specificato con precisa separata evidenza. Le disposizioni disposte nel decreto si inseriscono,
infatti, in un dibattito aperto nella magistratura contabile, ovvero se sia possibile non perdere i
resti assunzionali dell’ultimo anno nel caso in cui l’assunzioni dovesse slittare nell’anno
successivo. Si ricorda come la Corte dei conti, Sezione di controllo per la Regione siciliana, con
la deliberazione n. 176/2017 abbia precisato che sia possibile salvare i resti assunzionali
qualora l’ente, oltre alla necessaria programmazione del fabbisogno di personale
contestualmente all'approvazione del bilancio preventivo, abbia proceduto anche alla
pubblicazione del bando di concorso nel medesimo esercizio finanziario, in questo modo
salvando i resti assunzionali riferiti alle cessazioni di personale avvenute nell’ultimo anno utile
del triennio cui i resti si riferiscono
160
160
80
LE FASI DELLA PIANIFICAZIONE
DEL FABBISOGNO E I SUOI ESITI
161
161
LA PROGRAMMAZIONE DEL
FABBISOGNO NEGLI EE LL.: FASI
Dirigenti: proposta di Piano del fabbisogno di
personale
Giunta: definizione bozza di Piano triennale
Ufficio personale: trasmissione bozza ai
sindacati
Collegio di revisione: Parere
Giunta: approvazione Piano triennale del
fabbisogno di personale
Ufficio personale:
pubblicazione/comunicazione al Dipartimento
della Funzione pubblica 162
162
81
LA PROGRAMMAZIONE DEL
FABBISOGNO NEGLI EE LL.: ESITI
Ove ricorrano
fabbisogni di natura
temporanea si ricorre
alle forme di lavoro
flessibile.
163
163
LA PROGRAMMAZIONE DEL
FABBISOGNO NEGLI EE LL.: ESITI
Ove ricorrano fabbisogni di natura stabile si
soddisfano:
con procedure di mobilità;
con reclutamento di risorse umane nuove,
mediante utilizzo di una vecchia graduatoria o
nuova procedura selettiva (previo ricorso
obbligatorio alle procedure di mobilità esterna
prescritte dall’ordinamento);
tramite riqualificazione di risorse già presenti
nell’ente, mediante mobilità interna o concorso
interno. 164
164
82
LA DOTAZIONE ORGANICA.
EVOLUZIONE E VALENZA
DELL’ISTITUTO.
165
165
LA PIANTA ORGANICA
Nel sistema previgente, inpiduava il
complesso delle posizioni lavorative
previste dal disegno organizzativo
dell’ente.
La norma istitutiva assegnava al nuovo
organismo pubblico risorse strumentali
ed umane e queste ultime venivano
compiutamente descritte con la PIANTA
ORGANICA 166
166
83
LA PIANTA ORGANICA
La pianta organica ha storicamente
rappresentato il documento in cui veniva
cristallizzata l’organizzazione dell’ente con le
relative dotazioni di personale (distinte per
categorie e profili) e che inevitabilmente
collegava i singoli posti all’interno degli uffici
alle mansioni da eseguire, creando una rigidità
nella strutturazione organizzativa degli uffici e
nella concreta gestione delle mansioni del
dipendente. 167
167
PIANTA ORGANICA E RUOLI
ORGANICI
Ogni amministrazione aveva un Ruolo
Organico con il numero di posti distinto per
-Posizioni funzionali;
-Posizioni retributive.
I ruoli sono permanenti e stabili nel tempo
La somma è la DOTAZIONE ORGANICA il
CONTINGENTE è dato dal numero di posti
assegnati ad una Posizione Organizzativa
168
84
RUOLI ORGANICI
I RUOLI si distinguono in base a:
SEDE TITOLO DI ACCESSO
Centrali Amministrativi
Periferici Tecnici
Promiscui Professionali
Ruoli ad esaurimento: destinati alla soppressione alla cessazione
dal servizio di tutti gli impiegati
169
LA PIANTA ORGANICA: ESEMPIO
L.R. ABRUZZO 6 luglio 1994, n. 44 ([1])
Istituzione pianta organica del Parco Naturale
Regionale del «Sirente-Velino».
Art. 1
È istituita la pianta organica del Parco Naturale
Regionale del Sirente-Velino, la cui
composizione è evidenziata nella tabella
allegata alla presente legge. La struttura
dell’ente si articola in Uffici ed unità operative.
170
170
85
LA PIANTA ORGANICA: ESEMPIO
PARCO NATURALE REGIONALE DEL
SIRENTE-VELINO ORGANICO PER FIGURE
PROFESSIONALI.
SEGRETERIA ED AFFARI GENERALI.
n. 1 Analista Programmatore livello 7°
n. 1 Istruttore Amministrativo livello 6°
n. 1 Istruttore Ragioniere livello 6°
n. 2 Addetti sistema scrittura complessa livello 5°
n. 1 Centralinista livello 4°
171
n. 1 Archivista livello 4°
171
LA PIANTA ORGANICA: ESEMPIO
PARCO NATURALE REGIONALE DEL
SIRENTE-VELINO ORGANICO PER FIGURE
PROFESSIONALI.
UNITÀ OPERATIVA SERVIZIO URBANISTICO-
OPERATIVO.
n. 1 Architetto livello 8°
n. 1 Geometra livello 6°
n. 1 Operaio livello 4°
n. 2 Operai generici livello 3° 172
172
86
DALLA PIANTA ORGANICA ALLA
DOTAZIONE ORGANICA
Con il d.lgs. n. 29/1993:
Si crea la distinzione tra indirizzo politico e
gestione
si passa alle dotazioni organiche complessive
partendo dalle effettive esigenze
dell’amministrazione
si riserva l’allocazione funzionale delle risorse
umane, all’interno delle singole strutture, alle
decisioni operative dei dirigenti attraverso lo
strumento dei carichi di lavoro 173
173
LA DOTAZIONE ORGANICA
le risorse umane necessarie, già in
servizio nell’ente o da acquisire,
raggruppate per categorie e profili
professionali, in base all’ordinamento
professionale introdotto dal CCNL 31
marzo 1999 del Comparto Regioni-
Autonomie Locali (dalle vecchie
qualifiche funzionali alle quattro
categorie A, B, C e D ),
174
174
87
PTFP LINEE GUIDA E DUP.
RINVIO.
175
175
PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO
PROGR.NE: ALL.4/1 DLGS 118/2011
4.1 Gli strumenti della programmazione degli enti locali
Gli strumenti di programmazione degli enti locali sono:
a) il Documento unico di programmazione (DUP), presentato al
Consiglio, entro il 31 luglio di ciascun anno, per le conseguenti
deliberazioni. Considerato che l’elaborazione del DUP presuppone
una verifica dello stato di attuazione dei programmi,
contestualmente alla presentazione di tale documento si
raccomanda di presentare al Consiglio anche lo stato di
attuazione dei programmi, da effettuare, ove previsto, ai sensi
dell’articolo 147-ter del TUEL;
Il DUP si compone di due sezioni: la Sezione Strategica (SeS) e la
Sezione Operativa (SeO). La prima ha un orizzonte temporale di
riferimento pari a quello del mandato amministrativo, la seconda
pari a quello del bilancio di previsione.
176
176
88
PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO
PROGR.NE: ALL.4/1 DLGS 118/2011
8.2. La Sezione Operativa (SeO)
La SeO ha carattere generale, contenuto programmatico e
costituisce lo strumento a supporto del processo di previsione
definito sulla base degli indirizzi generali e degli obiettivi
strategici fissati nella SeS del DUP. In particolare, la SeO
contiene la programmazione operativa dell’ente avendo a
riferimento un arco temporale sia annuale che pluriennale.
Il contenuto minimo della SeO è
costituito:
J) dalla programmazione del fabbisogno
di personale a livello triennale e annuale;
177
177
PRINCIPIO CONTABILE APPLICATO
PROGR.NE: ALL.4/1 DLGS 118/2011
La parte 2 del SeO nel DUP:
La programmazione del fabbisogno di
personale che gli organi di vertice degli enti
sono tenuti ad approvare, ai sensi di legge,
deve assicurare le esigenze di funzionalità e
di ottimizzazione delle risorse per il miglior
funzionamento dei servizi compatibilmente
con le disponibilità finanziarie e i vincoli di
finanza pubblica.
178
178
89
IL DUP SEMPLIFICATO: ALL.4/1
DLGS 118/2011 PUNTO 8.4.
8.4. Il Documento unico di programmazione semplificato
(COMUNI FINO A 5000 AB)
Il Documento unico di programmazione semplificato,
predisposto dagli enti locali con popolazione fino a 5.000
abitanti, inpidua, in coerenza con il quadro normativo di
riferimento e con gli obiettivi generali di finanza pubblica,
tenendo conto della situazione socio economica del proprio
territorio,le principali scelte che caratterizzano il
programma dell’amministrazione da realizzare nel corso del
mandato amministrativo e gli indirizzi generali di
programmazione riferiti al periodo di mandato.
Gli indirizzi generali inpiduati dal documento unico di
programmazione semplificato riguardano principalmente:
179
179
IL DUP SEMPLIFICATO: ALL.4/1
DLGS 118/2011 PUNTO 8.4.
1) l’organizzazione e la modalità di gestione dei servizi pubblici ai
cittadini, tenuto conto dei fabbisogni e dei costi standard e del ruolo
degli eventuali organismi, enti strumentali e società controllate e
partecipate. Saranno definiti gli indirizzi generali sul ruolo degli
organismi ed enti strumentali e società controllate e partecipate con
riferimento anche alla loro situazione economica e finanziaria, agli
obiettivi di servizio e gestionali che devono perseguire e alle
procedure di controllo di competenza dell’ente;.
2) l’inpiduazione delle risorse, degli impieghi e la verifica della
sostenibilità economico finanziaria attuale e prospettica, anche in
termini di equilibri finanziari del bilancio e della gestione.
3) Disponibilità e gestione delle risorse umane con riferimento alla
struttura organizzativa dell’ente in tutte le sue articolazioni e alla
sua evoluzione nel tempo anche in termini di spesa.
4) Coerenza e compatibilità presente e futura con le disposizioni del 180
patto di stabilità interno e con i vincoli di finanza pubblica.
180
90
L’ACQUISIZIONE DELLE
RISORSE UMANE.
181
181
IL REGOLAMENTO DEGLI EE.LL.
E ACQUISIZIONE DI RISORSE
forme di lavoro flessibile (per
fabbisogni di natura
temporanea) (VEDI SLIDES C)
forme di acquisizione delle
risorse a tempo
indeterminato (per fabbisogni
di natura stabile). 182
182
91
ART. 35 D.LGS 165/2001
7. Il regolamento sull'ordinamento
degli uffici e dei servizi degli enti
locali disciplina le dotazioni
organiche, le modalità di assunzione
agli impieghi, i requisiti di accesso e
le procedure concorsuali, nel rispetto
dei principi fissati dai commi
precedenti. 183
183
ART. 35 D.LGS 165/2001
È controverso l’ambito della autonomia regolamentare
degli Enti locali; è stato affermato che il regolamento
deve essere conforme ai principi generali stabiliti dalla
legge (costituzionale e ordinaria).
Talvolta la giurisprudenza ha ritenuto vincolanti alcune
disposizioni specifiche del d.P.R. n. 487/1994
(“Regolamento recante norme sull’accesso agli
impieghi nelle Pubbliche Amministrazioni e le
modalità di svolgimento dei concorsi, dei
concorsi unici e delle altre forme di assunzione
nei pubblici impieghi”). 184
184
92
L’ACQUISIZIONE DI RISORSE A
TEMPO INDETERMINATO
– assunzione di soggetti appartenenti alle
categorie protette per chiamata numerica degli
iscritti nelle liste di collocamento, previa verifica
della compatibilità della invalidità con le mansioni
da svolgere (art. 35, comma 2; legge n. 69/1999);
– conversione dei contratti di formazione e lavoro;
– casi particolari di stabilizzazione dei lavoratori
flessibili (art. 35, commi 3-bis + 3-ter, d.lgs. n.
165/2001);
– assunzione di soggetti idonei in precedenti
concorsi (art. 91, comma 4, TUEL);
185
185
L’ACQUISIZIONE DI RISORSE A
TEMPO INDETERMINATO
– mobilità interna o esterna, volontaria o
obbligatoria (artt. 30 e 34-bis d.lgs. n. 165/2001);
– assunzione mediante selezione al collocamento
(per i posti di categoria A e per i profili B/1 per i
quali si richieda solo la scuola dell’obbligo) o
procedura selettiva pubblica con eventuale riserva
agli interni (per le altre categorie e profili) (art. 35
d.lgs. n. 165/2001);
– casi consentiti di concorsi interni (art. 22,
comma 15, d.lgs 75/2017).
186
186
93
ART. 35 D.LGS 165/2001
È controverso l’ambito della autonomia regolamentare
degli Enti locali; è stato affermato che il regolamento
deve essere conforme ai principi generali stabiliti dalla
legge (costituzionale e ordinaria).
Talvolta la giurisprudenza ha ritenuto vincolanti alcune
disposizioni specifiche del d.P.R. n. 487/1994
(“Regolamento recante norme sull’accesso agli
impieghi nelle Pubbliche Amministrazioni e le
modalità di svolgimento dei concorsi, dei
concorsi unici e delle altre forme di assunzione
nei pubblici impieghi”). 187
187
ART. 35 DEL D.LGS 165/2001.
RECLUTAMENTO DEL PERSONALE.
3. Le procedure di reclutamento nelle pubbliche
amministrazioni si conformano ai seguenti principi:
a) adeguata pubblicità della selezione e modalità di
svolgimento che garantiscano l'imparzialità e assicurino
economicità e celerità di espletamento, ricorrendo, ove è
opportuno, all'ausilio di sistemi automatizzati, diretti anche a
realizzare forme di preselezione;
b) adozione di meccanismi oggettivi e trasparenti, idonei a
verificare il possesso dei requisiti attitudinali e professionali
richiesti in relazione alla posizione da ricoprire;
c) rispetto delle pari opportunità tra lavoratrici e lavoratori;
(196)
188
d) decentramento delle procedure di reclutamento;
188
94
ART. 35 DEL D.LGS 165/2001.
RECLUTAMENTO DEL PERSONALE.
3. Le procedure di reclutamento nelle pubbliche
amministrazioni si conformano ai seguenti principi:
e) composizione delle commissioni esclusivamente con esperti
di provata competenza nelle materie di concorso, scelti tra
funzionari delle amministrazioni, docenti ed estranei alle
medesime, che non siano componenti dell'organo di direzione
politica dell'amministrazione, che non ricoprano cariche
politiche e che non siano rappresentanti sindacali o designati
dalle confederazioni ed organizzazioni sindacali o dalle
associazioni professionali;
189
189
ART. 35 DEL D.LGS 165/2001.
RECLUTAMENTO DEL PERSONALE.
3. Le procedure di reclutamento nelle pubbliche
amministrazioni si conformano ai seguenti principi:
e-bis) facoltà, per ciascuna amministrazione, di limitare nel
bando il numero degli eventuali idonei in misura non superiore
al venti per cento dei posti messi a concorso, con
arrotondamento all'unità superiore, fermo restando quanto
previsto dall'articolo 400, comma 15, del decreto legislativo 16
aprile 1994, n. 297 e dal decreto legislativo 13 aprile 2017, n.
59;
e-ter) possibilità di richiedere, tra i requisiti previsti per
specifici profili o livelli di inquadramento, il possesso del titolo di
dottore di ricerca, che deve comunque essere valutato, ove
pertinente, tra i titoli rilevanti ai fini del concorso. 190
190
95
L’ACQUISIZIONE DELLE
RISORSE UMANE. LA
MOBILITA’: RINVIO ALLE
SLIDES E.
191
191
L’ACQUISIZIONE DELLE
RISORSE UMANE. I CONCORSI
PUBBLICI: TIPOLOGIE.
192
192
96
ART. 91 TUEL
1. Gli enti locali adeguano i propri ordinamenti ai
principi di funzionalità e di ottimizzazione delle
risorse per il migliore funzionamento dei servizi
compatibilmente con le disponibilità finanziarie e
di bilancio. Gli organi di vertice delle
amministrazioni locali sono tenuti alla
programmazione triennale del fabbisogno di
personale, comprensivo delle unità di cui alla
legge 12 marzo 1999, n. 68, finalizzata alla
riduzione programmata delle spese del personale
193
193
ART. 91 TUEL
2. Gli enti locali, ai quali non si applicano discipline
autorizzatorie delle assunzioni, programmano le proprie
politiche di assunzioni adeguandosi ai principi di riduzione
complessiva della spesa di personale, in particolare per
nuove assunzioni, di cui ai commi 2-bis, 3, 3-bis e 3-ter
dell'articolo 39 del decreto legislativo 27 dicembre 1997,
n. 449, per quanto applicabili, realizzabili anche mediante
l'incremento della quota di personale ad orario ridotto o
con altre tipologie contrattuali flessibili nel quadro delle
assunzioni compatibili con gli obiettivi della
programmazione e giustificate dai processi di riordino o
di trasferimento di funzioni e competenze. 194
194
97
ART. 91 TUEL
3. Gli enti locali che non versino nelle
situazioni strutturalmente deficitarie
possono prevedere concorsi interamente
riservati al personale dipendente, solo in
relazione a particolari profili o figure
professionali caratterizzati da una
professionalità acquisita esclusivamente
all'interno dell'ente.
195
195
ART. 91 TUEL
4. Per gli enti locali le graduatorie
concorsuali rimangono efficaci per un
termine di tre anni dalla data di
pubblicazione per l'eventuale copertura
dei posti che si venissero a rendere
successivamente vacanti e disponibili,
fatta eccezione per i posti istituiti o
trasformati successivamente all'indizione
del concorso medesimo. 196
196
98
IL DL 162/2019 MODIFICATO DALL
‘ AC 2325: MODIFICHE ART. 17
All’articolo 17: dopo il comma 1 sono aggiunti i
seguenti: « 1-bis. Per l’attuazione del piano triennale
dei fabbisogni del personale di cui all’articolo 6 del
decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, gli enti
locali possono procedere allo scorrimento delle
graduatorie ancora valide per la copertura dei
posti previsti nel medesimo piano, anche in
deroga a quanto previsto dal comma dell’articolo
91 del testo unico delle leggi sull’ordinamento
degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto
2000, n. 267. 197
197
L’ACQUISIZIONE DELLE RISORSE
UMANE. I CONCORSI PUBBLICI:
TIPOLOGIE. DAI CONCORSI
INTERNI ALLE PROCEDURE
RISERVATE AGLI INTERNI.
198
198
99
I CONCORSI INTERNI E PRINCIPI
COSTITUZIONALI
La regola del concorso pubblico non esclude
forme perse di accesso, purché conformi a
“criteri di ragionevolezza”, nonché ai principi
costituzionali di “buon andamento” e
“imparzialità”. Sono ammessi escludendo ogni
forma di automatismo:
i concorsi con riserva,
i concorsi interni per dipendenti di qua-
lifica inferiore 199
199
L’ABUSO DEI CONCORSI INTERNI
l’art. 6, comma 12 della legge n.
127/1997 (la “Bassanini-bis”) aveva
introdotto nell’ordinamento degli enti
locali i concorsi interni il cui eccessivo uso
aveva di fatto precluso in molte occasioni
la possibilità di accedere a chi non fosse
già dipendente delle PP AA con ciò
violando la regola dell’accesso alle stesse
PPAA 200
200
100
L’ABUSO DEI CONCORSI INTERNI
Con la “Riforma Brunetta” (artt. 24 e
62) sono state soppresse a partire
dal 1° gennaio 2010 le pregresse
disposizioni relative a concorsi
interni e/o progressioni verticali:
– l’art. 4 CCNL 31 marzo 1999;
– l’art. 91, comma 3, TUEL.
201
201
L’ART. 52 DEL D.LGS 165/2011.
LE PROCEDURE RISERVATE
1-bis. I dipendenti pubblici, con esclusione dei
dirigenti e del personale docente della scuola,
delle accademie, conservatori e istituti assimilati,
sono inquadrati in almeno tre distinte aree
funzionali. Le progressioni all'interno della stessa
area avvengono secondo principi di selettività, in
funzione delle qualità culturali e professionali,
dell'attività svolta e dei risultati conseguiti,
attraverso l'attribuzione di fasce di merito.
202
202
101
L’ART. 52 DEL D.LGS 165/2011.
LE PROCEDURE RISERVATE
Le progressioni fra le aree avvengono tramite
concorso pubblico, ferma restando la possibilità per
l'amministrazione di destinare al personale interno,
in possesso dei titoli di studio richiesti per l'accesso
dall'esterno, una riserva di posti comunque non
superiore al 50 per cento di quelli messi a concorso.
La valutazione positiva conseguita dal dipendente
per almeno tre anni costituisce titolo rilevante ai fini
della progressione economica e dell'attribuzione dei
posti riservati nei concorsi per l'accesso all'area 203
superiore.
203
L’ACQUISIZIONE DELLE
RISORSE UMANE. I CONCORSI
PUBBLICI: TIPOLOGIE. LE
PROCEDURE CONCORSUALI PER
ESTERNI ALLA PP.AA.
204
204
102
ART. 35, C 5 BIS D.LGS 165/2001.
OBBLIGO DI PERMANENZA
5-bis. I vincitori dei concorsi
devono permanere nella sede di
prima destinazione per un periodo
non inferiore a cinque anni. La
presente disposizione costituisce
norma non derogabile dai contratti
collettivi. 205
205
ART. 35, C 5 TER D.LGS 165/2001.
VALIDITA’ GRADUATORIE
5-ter. Le graduatorie dei concorsi per il reclutamento
del personale presso le amministrazioni pubbliche
rimangono vigenti per un termine di tre anni dalla data
di pubblicazione. Sono fatti salvi i periodi di vigenza
inferiori previsti da leggi regionali.
Il principio della parità di condizioni per l'accesso ai
pubblici uffici è garantito, mediante specifiche
disposizioni del bando, con riferimento al luogo di
residenza dei concorrenti, quando tale requisito sia
strumentale all'assolvimento di servizi altrimenti non
attuabili o almeno non attuabili con identico risultato. 206
206
103
LO SCORRIMENTO DELLE
GRADUATORIE E L’UTILIZZO DI
QUELLE DI ALTRE
AMMINISTRAZIONI.
207
207
LE NORME CHE FAVORIVANO
L’UTILIZZO GRADUATORIA
DL 101/2013 ART. 4 COMMA 3. Per le
amministrazioni dello Stato, anche ad
ordinamento autonomo, le agenzie, gli enti
pubblici non economici e gli enti di ricerca,
l'autorizzazione all'avvio di nuove
procedure concorsuali, ai sensi dell'articolo
35, comma 4, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, e successive
modificazioni, è subordinata alla verifica: 208
208
104
LE NORME CHE FAVORIVANO
L’UTILIZZO GRADUATORIA
DL 101/2013 ART. 4 COMMA 3.
a) dell'avvenuta immissione in servizio, nella stessa
amministrazione, di tutti i vincitori collocati nelle proprie
graduatorie vigenti di concorsi pubblici per assunzioni a
tempo indeterminato per qualsiasi qualifica, salve
comprovate non temporanee necessità organizzative
adeguatamente motivate;
b) dell'assenza, nella stessa amministrazione, di idonei
collocati nelle proprie graduatorie vigenti e approvate a
partire dal 1° gennaio 2007, relative alle professionalità
necessarie anche secondo un criterio di equivalenza. 209
209
LE NORME CHE FAVORIVANO
L’UTILIZZO GRADUATORIA
DL 101/2013 ART. 4 COMMA 3 bis.
Per la copertura dei posti in organico, è comunque
necessaria la previa attivazione della procedura prevista
dall'articolo 33 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n.
165, e successive modificazioni, in materia di trasferimento
unilaterale del personale eccedentario.
DL 101/2013 ART. 4 COMMA 3 ter.
Resta ferma per i vincitori e gli idonei delle graduatorie di
cui al comma 3 del presente articolo l'applicabilità
dell'articolo 3, comma 61, terzo periodo, della legge 24
dicembre 2003, n. 350.
210
210
105
LA GIURISDIZIONE PER UTILIZZO
GRADUATORIA
“la cognizione della domanda, avanzata dal candidato utilmente
collocato nella graduatoria finale e riguardante la pretesa allo
scorrimento della graduatoria del concorso espletato appartiene
alla giurisdizione del giudice ordinario, facendosi valere, al di fuori
dell’ambito della procedura concorsuale, il diritto all’assunzione.
Ove invece la pretesa al riconoscimento del suddetto diritto sia
consequenziale alla negazione degli effetti del provvedimento che,
per coprire i posti resisi vacanti, indice una persa procedura
anziché avvalersi dello scorrimento della graduatoria di altro
precedente concorso, si è in presenza d’una contestazione che
investe l’esercizio del potere dell’amministrazione, cui corrisponde
una situazione di interesse legittimo, tutelabile innanzi al giudice
amministrativo”. Cassazione Sezione lavoro sentenza n. 1041/2018 211
211
LA GIURISDIZIONE PER UTILIZZO
GRADUATORIA
“ove la domanda di riconoscimento del diritto allo scorrimento della graduatoria
sia consequenziale alla negazione degli effetti del provvedimento di indizione di
una nuova procedura concorsuale, la contestazione investe l'esercizio del
potere dell'amministrazione, a cui corrisponde una situazione di interesse
legittimo, la cui tutela spetta al giudice amministrativo ai sensi del Decreto
Legislativo n. 165 del 2001, articolo 63, comma 4”.
“l'atto di indizione del nuovo concorso, non viene in considerazione quale
presupposto della gestione del rapporto giuridico, bensì quale oggetto diretto e
immediato della pretesa, posto che la situazione di diritto soggettivo potrebbe
scaturire soltanto dalla sua previa rimozione”.
«La competenza spetta al giudice ordinario solo qualora l'Amministrazione
abbia deciso di coprire i posti vacanti avvalendosi della graduatoria ancora
efficace e la contestazione abbia ad oggetto le modalità di attuazione dello
scorrimento della graduatoria del concorso espletato”.
Corte di Cassazione sentenza n. 742/2018 212
212
106
LA GIURISDIZIONE PER UTILIZZO
GRADUATORIA
“l'istituto del c.d. scorrimento della graduatoria, che consente ai candidati
semplicemente idonei di penire vincitori effettivi, presuppone
necessariamente una decisione della pubblica amministrazione di coprire un
determinato numero di posti vacanti utilizzando la graduatoria rimasta efficace
(si deve trattare di posti non solo vacanti, ma anche disponibili, e tali
pentano sulla base di apposita determinazione); la decisione, una volta
assunta, vincola l'amministrazione a darvi corso. In tale quadro è
stato ripetutamente affermato che la domanda, avanzata dal candidato
utilmente collocato nella graduatoria finale, riguardante la pretesa al
riconoscimento del diritto allo scorrimento della graduatoria del concorso
espletato, verte sul diritto all'assunzione.. il diritto dell'idoneo utilmente
collocato nella graduatoria ad assumere l'inquadramento è subordinato alla
permanenza, al momento dell'adozione del provvedimento di nomina,
dell'assetto organizzativo degli uffici in forza del quale la delibera di scorrimento
era stata emessa".
213
Corte di Cassazione sentenza n. 26104/2017
213
LA GIURISDIZIONE PER UTILIZZO
GRADUATORIA
a) lo scorrimento del secondo classificato, in caso di cessazione del rapporto di
lavoro da parte del vincitore del concorso nell’anno di riferimento, rappresenta
un diritto soggettivo con obbligo da parte della PA a darne esecuzione, pena il
risarcimento del danno equivalente alle retribuzioni non corrisposte;
b) se l’assunzione avviene nell’anno di riferimento la PA non consuma alcuna
ulteriore capacità assunzionale, sostituendosi quella del vincitore con quella del
subentrante, inoltre, la PA non è obbligata ad alcuna nuova previa mobilità
volontaria o obbligatoria, avendo la stessa, nell’anno di riferimento, già
adempiuto al citato obbligo in occasione della pubblicazione del bando di
concorso per l’assunzione all’esterno;
c) la cessazione del vincitore di concorso, in considerazione della sua
sostituzione, non potrà essere calcolata in sede di turn over nell’anno
successivo.
Corte di Cassazione, SS.UU. civili, sentenza 13/12/2017 n. 29916 +
La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Lombardia,
214
deliberazione 22/11/2017 n.328
214
107
RAPPORTO TRA MOBILITA’ E
UTILIZZO DELLE GRADUATORIE
La pubblica amministrazione, prima di procedere
all’utilizzazione delle graduatorie ancora valide, deve
prioritariamente esperire una procedura di mobilità
per il passaggio diretto di personale da altre
amministrazioni.
L’esistenza di una graduatoria concorsuale ancora
valida ed efficace limita (quando non esclude)
l’indizione di un nuovo concorso, ma non prevale
sulla mobilità volontaria.
Cassazione civile, sezione lavoro, sentenza n. 12559
depositata il 18 maggio 2017 215
215
RAPPORTO TRA MOBILITA’ E
UTILIZZO DELLE GRADUATORIE
L’istituto della mobilità volontaria è da preferire allo
scorrimento delle graduatorie per ragioni di
contenimento della spesa: con la mobilità, infatti, la
copertura dei posti si consegue attraverso
un’ottimale redistribuzione di personale pubblico già
in servizio, mentre con lo scorrimento, pur
trattandosi di procedure già espletate, si determina
comunque la provvista “aggiuntiva” di nuove risorse
umane.
Cassazione civile, sezione lavoro, sentenza n.
12559 depositata il 18 maggio 2017 216
216
108
L’UTILIZZO DELLE GRADUATORIE
l’utilizzazione delle graduatorie già approvate (ed ancora
valide), in alternativa al bando di un nuovo concorso rientra
nei poteri discrezionali dell’amministrazione, ed è oggetto di
“riserva amministrativa
ai fini della copertura dei posti vacanti e disponibili, la pre-
ferenza espressa in termini generali dall’ordinamento per lo
scorrimento delle graduatorie di precedenti concorsi non è
assoluta, ma incontra limiti
l’amministrazione può legittimamente indire un nuovo
concorso, anziché attingere al bacino degli idonei ove nelle
more sia mutato il contenuto professionale delle mansioni
proprie del profilo lavorativo che si vuol acquisire
Cons. Stato, sez. IV, 6 luglio 2017, n. 3329 217
217
L’UTILIZZO DELLE GRADUATORIE
lo scorrimento della graduatoria non è consentito dal
tenore letterale dell’art. 91, comma 4, del d.lgs. n.
267/2000 (c.d. TUEL) per la copertura di posti di
nuova istituzione o trasformati, visto che costituisce
un principio generale, applicabile a tutte le
amministrazioni pubbliche, e non solo agli Enti locali,
ed è volto ad escludere modifiche di organico per
favorire candidati già noti
Cons. Stato, sez. III, sentenze n. 4119/2014 e n. 4438/2014,
nonché Ad. Plenaria n. 14/2011. Cons. Stato, sez. V, 7 settembre
2015, n. 4139 .
218
218
109
L’UTILIZZO DELLE GRADUATORIE E
MOBILITA’: POSIZIONI INTERPRETATIVE
Un primo orientamento giurisprudenziale che
negli ultimi anni è andato consolidandosi,
ritiene prevalente lo scorrimento delle
graduatorie approvate dall’amministrazione,
ancora efficaci, rispetto all’esperimento della
mobilità volontaria, in quanto quest’ultimo
istituito sarebbe attivabile solo prima di
espletare un nuovo concorso
(TAR Puglia, Sez. III, sentenza n. 30/2016; Consiglio
di Stato, Sez. V, sentenza n. 4329/2015). 219
219
L’UTILIZZO DELLE GRADUATORIE E
MOBILITA’: POSIZIONI INTERPRETATIVE
Tale orientamento si basa:
- art. 91 del D.Lgs. n. 267/2000 che prevede la validità triennale
delle graduatorie di concorso;
- le molteplici previsioni di proroga dell’efficacia delle graduatorie
intervenute nel corso del tempo (anche corrispondente ad un
principio di razionale utilizzazione delle risorse pubbliche);
- l’estraneità della modalità di assunzione per scorrimento della
graduatoria di concorso già espletato rispetto alla fattispecie
delineata dal comma 2-bis dell’art. 30, D.Lgs. n. 165/2001 che si
limita a prevedere la prevalenza delle procedure di mobilità
volontaria rispetto all’indizione di nuove procedure concorsuali ma
non invece rispetto allo scorrimento delle graduatorie approvate
dall’amministrazione ancora in corso di efficacia (Consiglio di
Stato, Sez. V, 31 luglio 2012, n. 4329) 220
220
110
L’UTILIZZO DELLE GRADUATORIE E
MOBILITA’: POSIZIONI INTERPRETATIVE
Altra tesi impone alle PA, di avviare
le procedure di mobilità prima di
procedere all’espletamento di nuove
procedure e di utilizzare eventuali
graduatorie ancora valide
(Consiglio di Stato, Sez. V, 15 ottobre
2009, n. 6332; TAR Lazio, Roma, II ter,
15 luglio 2011, n. 6366).
221
221
L’UTILIZZO DELLE GRADUATORIE E
MOBILITA’: POSIZIONI INTERPRETATIVE
Tale orientamento giurisprudenziale è stato
confermato dal Consiglio di Stato,
Adunanza Plenaria nella sentenza n.
14/2011.
“atteso il fatto che la mobilità consente varie
finalità quali l’acquisizione del personale già
formato, l’immediata operatività delle scelte,
l’assorbimento di eventuale personale
eccedentario ed i risparmi di spesa
conseguenti a tutte le ricordate situazioni”. 222
222
111
UTILIZZO DELLE GRADUATORIE E
NUOVO CONCORSO DPR 487/94
Art. 15, comma 7, D.P.R. 9 maggio 1994, n. 487
(Regolamento recante norme sull’accesso agli
impieghi nelle pubbliche amministrazioni e le modalità
di svolgimento dei concorsi, dei concorsi unici e delle
altre forme di assunzione nei pubblici impieghi),
“le graduatorie dei vincitori rimangono efficaci
per un termine di diciotto mesi dalla data della
sopracitata pubblicazione per eventuali
coperture di posti per i quali il concorso è
stato bandito e che successivamente ed entro
tale data dovessero rendersi disponibili”. 223
223
L’UTILIZZO DELLE GRADUATORIE E
NUOVO CONCORSO
Art. 91, comma 4, D.Lgs. n. 267/2000
Le graduatorie concorsuali rimangono efficaci
per un termine di tre anni dalla data di
pubblicazione per l’eventuale copertura dei
posti che si venissero a rendere
successivamente vacanti e disponibili, fatta
eccezione per i posti istituiti o trasformati
successivamente all’indizione del concorso
medesimo
224
224
112
L’UTILIZZO DELLE GRADUATORIE E
NUOVO CONCORSO
l’unico limite allo scorrimento della graduatoria è che non
si tratti di posti di nuova istituzione o trasformazione,
ovvero istituiti in organico successivamente all’indizione
del concorso da cui è scaturita la graduatoria
Consiglio di Stato, Ad. plen. n. 14/2011.
il consolidato indirizzo giurisprudenziale ritiene che, sul
piano dell’ordinamento positivo, si è ormai realizzata la
sostanziale inversione del rapporto tra l’opzione per un
nuovo concorso e la decisione di scorrimento della
graduatoria preesistente ed efficace.
(cfr Consiglio di Stato, Sez. V, 15 ottobre 2009, n.
225
6332)
225
L’UTILIZZO DELLE GRADUATORIE E
NUOVO CONCORSO
l’indizione del nuovo concorso costituisce
eccezione e richiede un’apposita e
approfondita motivazione, che dia conto del
sacrificio imposto ai concorrenti idonei e delle
preminenti esigenze di interesse pubblico
mentre l’utilizzo graduatoria rappresenta ormai
la regola generale
TAR Campania, Napoli, sentenza 16 gen-
naio 2017, n. 366.
226
226
113
L’UTILIZZO DELLE GRADUATORIE E
NUOVO CONCORSO
Ove la PA abbia deciso di provvedere alla copertura
di posti vacanti, è tenuta a motivare in ordine alle
ragioni che la inducono ad optare per il concorso
pubblico o lo scorrimento di graduatoria ancora
efficace.
l’ordinamento attuale afferma un generale favore per
l’utilizzazione delle graduatorie degli idonei, avente
anche una chiara finalità di contenimento della spesa
pubblica che il concorso pubblico comporta
(Consiglio di Stato, Sez. III, 20 dicembre 2012,
n. 6560). 227
227
L’UTILIZZO DELLE GRADUATORIE E
NUOVO CONCORSO
Ove la PA abbia deciso di provvedere alla copertura
di posti vacanti, è tenuta a motivare in ordine alle
ragioni che la inducono ad optare per il concorso
pubblico o lo scorrimento di graduatoria ancora
efficace.
l’ordinamento attuale afferma un generale favore per
l’utilizzazione delle graduatorie degli idonei, avente
anche una chiara finalità di contenimento della spesa
pubblica che il concorso pubblico comporta
(Consiglio di Stato, Sez. III, 20 dicembre 2012,
n. 6560). 228
228
114
MUTA IL QUADRO NORMATIVO:
IL DIVIETO DI SCORRIMENTO
DELLE GRADUATORIE A FAR
DATA DAL 1 GENNAIO 2019.
229
229
LA LEGGE DI BILANCIO 2019 ART. 1
COMMA 361
fermo restando quanto previsto dall’articolo
35, comma 5-ter, del decreto legislativo 30
marzo 2001, n. 165, le graduatorie dei
concorsi per il reclutamento del personale
presso le amministrazioni pubbliche di cui
all’articolo 1, comma 2, del medesimo decreto
legislativo sono utilizzate esclusivamente per
la copertura dei posti messi a concorso.”
230
230
115
LA LEGGE DI BILANCIO 2019 ART. 1
COMMA 363
“all’articolo 4 del decreto-
legge 31 agosto 2013, n.
101 … la lettera b) del
comma 3 e i commi 3-ter e
3-quater sono abrogati.”
231
231
SEZIONE SARDEGNA 36/2019/PAR
“nel prevedere che le graduatorie dei concorsi sono
utilizzate “esclusivamente” per la copertura dei posti
messi a concorso, impedisce l’utilizzo della medesima
graduatoria per la copertura di qualsiasi altro posto
perso da quelli messi a concorso, sia esso della
medesima o di altra amministrazione. Lo scorrimento
della graduatoria viene quindi limitato, a partire dal
2019, alla sola possibilità di attingere ai candidati
“idonei” per la copertura di posti che, pur essendo stati
messi a concorso, non siano stati coperti o siano
successivamente penuti scoperti nel periodo di
permanente efficacia della graduatoria medesima”. 232
232
116
SEZIONE VENETO 290/2019/PAR
“QUESITO: Il Comune di Resana (TV) ha
trasmesso una richiesta di parere ai sensi
dell’art. 7, comma 8, della legge 5 giugno
2003 n. 131, concernente la possibilità di
avvalersi di una convenzione stipulata con
altro comune, finalizzata all’utilizzo della
graduatoria di un concorso pubblico per esami
per n. 1 posto di istruttore direttivo tecnico -
cat. D/D.1 bandito da quel comune nell’anno
2018. 233
233
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“QUESITO: Il quesito, invero, concerneva la
possibilità, per l’amministrazione comunale, di
“… avvalersi della convenzione, ancorché la
programmazione che prevede la copertura del
posto di istruttore direttivo tecnico sia
successiva all'indizione del concorso del
comune alla cui graduatoria si intende
attingere …”.
234
234
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MERITO
la determinazione del momento del
perfezionamento dell’accordo è strettamente
correlata alla necessità di non pregiudicare
l’imparzialità e la trasparenza dell’azione
amministrativa dell’ente che ne intende
usufruire e ciò anche al fine di evitare che
l’utilizzazione di graduatorie non proprie sia
fonte di azioni arbitrarie e illegittime, finalità
esattamente contraria a quella perseguita dal
legislatore. 235
235
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MERITO
A tal proposito, in fase di prima applicazione,
si sono delineati orientamenti non del tutto
univoci, in quanto da una parte veniva
affermato che l’accordo dovesse intervenire
“prima dell’indizione della procedura
concorsuale allo scopo di evitare che la
procedura stessa possa costituire una modalità
di elusione delle norme che vietano la
possibilità di effettuare richieste nominative di
candidati inserite nelle predette graduatorie236
”,
236 e dall’altro, con interpretazione meno
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SEZIONE VENETO 290/2019/PAR
MERITO
e dall’altro, con interpretazione meno restrittiva, che
l’accordo dovesse intervenire “prima della formale
approvazione della graduatoria al fine di garantire il
rispetto dei principi di trasparenza ed imparzialità che
devono sovrintendere a tutto l’operato delle
pubbliche amministrazioni” (v. pareri Ministero
dell’Interno nota n. 15700 5A3 0014127 e nota
15700 5A3 004435), anche se non veniva nemmeno
esclusa la possibilità di accordi intervenienti dopo
l’approvazione della graduatoria
237
237
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MERITO
questa Sezione regionale di Controllo per il Veneto,
conpidendo l’orientamento, ormai costante e
prevalente, della giurisprudenza sia contabile che
amministrativa, evidenzia che l’ente che intende utilizzare
la graduatoria di altra amministrazione debba
previamente:
predeterminare i criteri (nell’ambito del regolamento di
organizzazione o, comunque, in assenza di Regolamento
sull’ordinamento generale degli uffici e dei servizi, con
apposito atto di indirizzo o, ancor meglio, con apposito
articolo stralcio del regolamento) di scelta della tipologia
di enti con i quali è possibile “accordarsi”; 238
238 valutare la corrispondenza della posizione
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MERITO
valutare la corrispondenza della posizione lavorativa da
ricoprire (categoria, regime giuridico ed,
eventualmente, profilo) con la graduatoria che si vuole
utilizzare;
garantire la previsione e verificare la preesistente
copertura finanziaria nel PTFP (Piano Triennale di
Fabbisogno di Personale) di cui all’articolo 6 del D.lgs.
n. 165/2001 e, quindi, ma solo conseguentemente, la
disponibilità nella dotazione organica (Linee di indirizzo
per la predisposizione dei piani dei fabbisogni di
personale da parte delle PA adottate con Decreto del
239
Ministro della Funzione Pubblica 8 maggio 2018).
239
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MERITO
In conclusione, questa Sezione conferma che, nel
rispetto di tutti vincoli posti dalla normativa vigente
in materia di spesa del personale, rimane di esclusiva
spettanza della singola amministrazione la
valutazione del caso concreto in merito all’esistenza
dei presupposti necessari ai fini dell’utilizzazione di
graduatorie di concorso o di selezione pubblica di
altro ente, tramite scorrimento delle stesse,
garantendo l’esercizio della propria discrezionalità
amministrativa entro i limiti dei principi di
ragionevolezza, imparzialità, trasparenza ed
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economicità
240
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