Commento di sintesi PNRR_Forum Disuguaglianze Diversità

             COSA PENSIAMO DEL PIANO INVIATO ALL’UE E “CHE FARE ORA”?

                                                    11 maggio 2021



  1. Gli spazi per fare la cosa giusta e un requisito: monitoraggio aperto

Il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (235,1 miliardi di euro, di cui 204,5 di Next Generation EU) è
all’attenzione formale della Commissione Europea. Dopo avere lavorato dal luglio 2020 per orientarne le scelte,
per noi ForumDD, come per tanti altri, è arrivato il momento di prendere atto che questo è quanto le nostre
istituzioni sono in grado di fare. Sull’esito pesano l’infelice avvio – a partire dalla raccolta dei progetti esistenti –
e la scelta, immodificata da un governo all’altro, di assoluta chiusura al dialogo sociale. Pesa, da ultimo, anche la
scelta della classe dirigente europea di anteporre l’obiettivo di “chiudere” i Piani alla presenza di tutti gli
elementi di garanzia per il raggiungimento degli obiettivi dichiarati. E allora, se questo è “ciò che passa il
convento”, ci sono tre cose da fare: apprezzare alcuni progressi compiuti; segnalare i seri limiti (molti già
presenti in gennaio), osando augurarci che alcuni di essi siano superati nel confronto con la Commissione
Europea; e poi, comunque, a Piano dato, inpiduare gli spazi che abbiamo, come società attiva e ricerca, per
cavarne il massimo in termini di sviluppo giusto e sostenibile, di giustizia sociale e ambientale, insomma, il nostro
“che fare” dei prossimi mesi.

Queste tre cose proviamo a fare in queste note. Lo facciamo, nonostante la valutazione sia resa difficile dal fatto
che il Governo non ha ancora reso pubblici al Paese e al Parlamento le informazioni su “Targets e Milestones”,
che immaginiamo la Commissione Europea abbia, visto che sono parte integrante del Piano da essa richiesto, e
che circolano da poco in modo informale e non facilmente intellegibile. Ma prima un’osservazione generale.

Come era evidente già in gennaio, l’Italia non sta usando il Piano per costruire una visione conpisa, forte e
mobilitante per un futuro migliore del nostro paese. Certo, spronati dall’Europa, ci sono quasi tutti i titoli giusti,
molti obiettivi conpisibili, alcuni progetti di riforma convincenti. Ci sono tutti i problemi irrisolti del paese,
settanta riforme in attesa da tempo, investimenti in ogni campo possibile. Ma non esiste né una valutazione
delle aspirazioni e delle potenzialità straordinarie dell’Italia, né delle ragioni per cui siamo intrappolati da tempo
al di sotto di esse, come non c’è un utilizzo efficace e creativo delle linee di indirizzo e delle priorità che l’Europa
ha indicato; e dunque i pezzi restano slegati. Non c’è una lettura unificante: che veda negli ostacoli di accesso ai
saperi uno dei nostri limiti fondamentali (per l’infanzia, l’adolescenza, le energie micro-imprenditoriali e creative,
il dialogo pubblico-privato-sociale nel disegno delle politiche, la predisposizione di appalti innovativi, la strategia
delle imprese pubbliche, etc.); che chieda un sistematico riequilibrio di poteri a favore di lavoro, giovani e donne
(certo, sia per i giovani che per le donne esistono persi cenni, ma questi non risultano ancora tali da garantire il
passaggio dalle intenzioni ai fatti); che metta al centro la costruzione di uno stato sociale universale alimentato
da una prospettiva di genere (una strada “gridata” dalla vicenda pandemica); che favorisca una
democratizzazione dei modelli di governance delle imprese e delle relazioni industriali, garantendo la
partecipazione strategica dei lavoratori e degli altri stakeholder essenziali; che adatti l’azione a misura delle



1
differenze territoriali, delle perse configurazioni e modalità della marginalizzazione territoriale 1; che indirizzi il
green deal e la lotta al cambiamento climatico come terreno privilegiato per costruire una nuova giustizia
sociale. In mancanza di questo, il Piano resterà un lavoro di Sisifo, e il paese perderà un’opportunità unica di
cambiamento. Senza una preventiva distribuzione di diritti e poteri da esercitare nel mercato e nelle
organizzazioni di mercato, lo sforzo del welfare state appare non solo sempre più difficile, ma anche frainteso
come un aiuto ai perdenti della gara competitiva - mentre si tratta spesso di quanti non hanno neppure potuto
entrare in partita, trattandosi di “giochi truccati”, nei confronti dei quali è cioè mancato il dovere di uguale
considerazione e rispetto.

In ultima analisi, non vi è quindi nel Piano quel ribaltamento culturale e di prospettiva che consentirebbe con
maggior forza di aggredire alla radice i fattori determinanti delle disuguaglianze e di evitare così il semplice
ritorno alla normalità di prima, che già prima della crisi impepa al Paese di crescere e alimentava
disuguaglianze e povertà diffuse. Da questa assenza di visione derivano anche squilibri e spezzatini settoriali e
ministeriali (con poche eccezioni) e finisce per emergere, persino nel linguaggio, un conservatorismo culturale,
una continuità con il senso comune degli ultimi trenta anni che, dopo aver tanto parlato di “cogliere
l’opportunità dello shock”, rischia di riportarci al meglio al “mondo di prima della pandemia”2 e di depotenziare
le spinte politiche e culturali verso il cambio di rotta emerse negli ultimi mesi. E non basta. Dall’assenza di visione
deriva un pericoloso deficit di motivazione per l’amministrazione pubblica che dovrà attuare il piano e per le
cittadine e i cittadini che il Piano vedranno arrivare.

Ma questo non ci sconforti. Non serve a nulla. Al contrario, muovendo dai titoli e dagli obiettivi che ci sono e
sfruttando gli spazi aperti vuoi da indicazioni promettenti, vuoi dalla carenza stessa di programmazione,
dobbiamo essere tutti noi a dare anima al Piano, a costruire le motivazioni mancanti, a dare spazio e forza agli
obiettivi di giustizia sociale.

Larga parte degli interventi verrà attuata da amministrazioni locali (soprattutto Comuni) e da articolazioni
territoriali di istituzioni pubbliche nazionali (università, porti, scuole). Esistono allora le condizioni perché il
processo di attuazione sia innervato, sorretto, sollecitato, indirizzato dalle organizzazioni territoriali della
cittadinanza, del lavoro e dell’impresa, in uno stretto collegamento con i soggetti attuatori. E per gli interventi
aggregati nazionali e per le innumerevoli riforme, sarà possibile stare addosso ai governi che si succederanno,
prima che sia Bruxelles a scoprire che gli impegni non sono rispettati. Perché ciò avvenga serve un monitoraggio
accessibile e di alta qualità: un monitoraggio finanziario, fisico – “attraverso la rilevazione degli appositi
indicatori”, scrive il Piano – e procedurale usabile da tutte le organizzazioni della società. Serve conoscere
tempestivamente obiettivi, tempi, responsabili, stati di avanzamento di ogni riforma e di ogni dato progetto in
ogni dato luogo, con un formato aperto che sia usabile almeno quanto OpenCoesione. E serve avere
informazioni pubbliche su ogni stadio del processo attuativo attivato da ogni misura del Piano: per incalzare, per
smontare burocratismi e collusioni anti-concorrenziali, per portare nelle scelte i saperi diffusi, evitare il
finanziamento di progetti inutili o dannosi.

Ecco dunque l’obiettivo primario da perseguire ora, che segnaliamo con forza al Parlamento – che ha dato un
chiaro segnale in questo senso, recepito in modo vago dal Governo – e alla Commissione Europea. Il Piano
correttamente prevede “un apposito sistema informatico sviluppato dal MEF - Dipartimento della Ragioneria
Generale dello Stato come previsto dall’articolo 1, comma 1043, della legge 30 dicembre 2020, n. 178.”,
denominato ReGiS, che garantisca “la semplificazione dei processi di gestione, controllo, monitoraggio e
rendicontazione dei progetti finanziati” e consenta “contestualmente di aderire ai principi di informazione,

1E’ questa ad esempio la lettura unificante proposta sin dal marzo 2019 dal ForumDD, sulla cui base abbiamo costruito le nostre proposte.
2Era questo il timore espresso dal ForumDD sin dal giugno 2020 ne suo Un futuro più giusto è possibile. Promemoria per il dopo-Covid-19
in Italia.
2
pubblicità e trasparenza prescritti dalla normativa europea e nazionale”. Questo sistema dovrà consentire la
verifica dei “Target e Milestone”, i risultati attesi degli indicatori e le scadenze di attuazione al cui conseguimento
sono subordinati i rimborsi. Ma dovrà consentire anche di conoscere tempestivamente gli stadi del processo
attuativo che conducono dalle indicazioni del Piano agli interventi concreti. A queste informazioni, scrive il Piano,
“hanno accesso gli utenti delle Istituzioni nazionali coinvolte, nonché la Commissione Europea, l'OLAF, la Corte
dei conti”. Bene, a queste stesse informazioni devono avere accesso tutte le cittadine e tutti i cittadini. Non
richiede un euro né un atto di più. È il solo modo di dare adeguata attuazione all’art 1, comma 1044 della stessa
legge3. È decisivo per l’attuazione del Piano.

Veniamo dunque al contenuto del Piano. Prima i progressi e le tare. Poi l’azione davanti a noi.



   2. Progressi e tare

Rinviamo, per partire, al Documento con cui commentammo la Bozza approvata il 16/01 dal Governo Conte per
analisi più approfondite. Nella struttura, nelle principali debolezze, nella stragrande maggioranza dei progetti, il
nuovo testo non si allontana da quello di allora, ed è inutile ripetersi. Sia per i progressi, sia per le tare, ci
limitiamo allora a commentare alcuni specifici profili. Segnalandoli sia per eventuali, auspicabili revisioni, sia per
il lavoro successivo.



   • Risultati attesi. Permane una forte e grave opacità: sono assai limitati i casi in cui i risultati attesi
   vengono chiaramente inpiduati (quali specifici aspetti della qualità del vivere ci si prefigge di migliorare) e
   non confusi con indicatori di realizzazione (le infrastrutture materiali e immateriali, le azioni da compiere,
   per conseguire quei risultati) o di altro tipo. Da questa mancata esplicitazione derivano: il venir meno, per
   cittadine e cittadini, imprese, organizzazioni del lavoro e di cittadinanza, le stesse Pubbliche Amministrazioni
   attuatrici del Piano, della motivazione e dello sprone ad agire; la rinuncia ad un filtro che consenta di
   valutare i persi progetti in funzione della loro efficacia; l’assenza di una specificazione territoriale degli
   interventi, che rafforzi e dia concretezza al loro impatto sui pari territoriali e consenta alle amministrazioni
   locali che devono attuarli di attrezzarsi per tempo, accelerando l’attuazione; la possibilità di rendere il
   “come” dei processi attuativi il più possibile rispondente al “cosa” si vuole raggiungere. Ci auguriamo che la
   lettura dei Targets e Milestones chiarisca una parte delle attuali opacità.



   • Pubblica Amministrazione e semplificazione. È avvenuta qui una delle due modifiche più positive del
   Piano, con una rottura rispetto al senso comune dell’ultimo trentennio e il riconoscimento del drammatico
   sottodimensionamento e invecchiamento della PA e della mortificazione della formazione. Nell’indicare le
   linee di azione, particolarmente importante è l’enfasi sulla necessità di un reclutamento di qualità, fondato
   sulla valutazione dei nuovi fabbisogni, celere e attento non tanto alle conoscenze nozionistiche quanto a
   capacità organizzative e attitudini. Come in altre parti positive del Piano, i dubbi riguardano l’attuazione di
   questi principi, assieme alla possibilità di incidere sul sostegno all’occupazione delle donne. Pressati dalle


3Vi si legge: “Con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri, su proposta del Ministro dell'economia e delle finanze, da
adottare entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, sono definite le modalità di rilevazione dei dati di
attuazione finanziaria, fisica e procedurale relativi a ciascun progetto, da rendere disponibili in formato elaborabile, con
particolare riferimento ai costi programmati, agli obiettivi perseguiti, alla spesa sostenuta, alle ricadute sui territori che ne
beneficiano, ai soggetti attuatori, ai tempi di realizzazione previsti ed effettivi, agli indicatori di realizzazione e di risultato,
nonché' a ogni altro elemento utile per l'analisi e la valutazione degli interventi.”

3
  esigenze di reclutamento per il Piano stesso, si introduce una differenziazione netta tra le assunzioni a
  regime per il tempo indeterminato e quelli che sono indicati come “altri percorsi di reclutamento”,
  prevedendo ambigui “accordi con Università, centri di alta formazione e ordini professionali”: questi ultimi,
  certo, non devono precludere per nessuno una valutazione autonoma, come del resto il Ministro della
  Funzione Pubblica ha precisato in Parlamento. Importante è qui una revisione del dettato dell’art. 10 del DL
  44/21 in fase di conversione in Parlamento. Manca infine un impegno a investire in modo innovativo
  nell’inserimento dei nuovi assunti.

  Alcuni dei punti previsti nella nuova ulteriore proposta di “semplificazione” appaiono convincenti – come la
  definitiva limitazione del “danno erariale ai casi in cui la produzione del danno è dolosamente voluta dal
  soggetto che ha agito, ad esclusione dei danni cagionati da omissione o inerzia”, o la piattaforma unica per la
  trasparenza amministrativa o l’impegno a riorientare le amministrazioni verso una outcome-based
  performance – altri appaiono ambigui o rischiosi – se la semplificazione della verifica si traduce nel suo venir
  meno. Positivo è l’impegno a usare il digitale per rendere più efficaci le procedure di acquisto, ma colpisce
  l’assenza di un pari impegno nel formare gli amministratori a realizzare le molteplici forme di appalto
  innovativo e partecipato – assolutamente sottoutilizzate in Italia - come la stessa CE raccomanda nella sua
  Comunicazione del 2018.



  • Concorrenza. Fra i moltissimi impegni di riforma, uno riguarda la concorrenza. Richiederà un forte
  monitoraggio. L’impegno a introdurre modifiche in senso pro-concorrenziale dei regimi concessori
  “eliminando o riducendo le previsioni di proroga o rinnovo automatico (entro il 2022)” è decisamente
  positivo perché può consentire la rottura di posizioni di rendita maturate in molti ambiti di concessione di
  beni pubblici, ma deve essere accompagnato da misure per assicurare modalità di bando pubblico
  partecipato che non costruiscano nuovi e peggiori posizioni di monopolio, precludendo l’accesso a iniziative
  maturate nella comunità (cfr. punto precedente). Palesemente distorto e da rigettare è invece l’impegno a
  introdurre per i servizi pubblici locali “norme finalizzate a imporre all’amministrazione una motivazione
  anticipata e rafforzata che dia conto delle ragioni del mancato ricorso al mercato”, come se tale ricorso non
  abbia prodotto in questi anni degenerazioni pari a quelle della proprietà pubblica. È l’interesse pubblico che
  va tutelato, non una particolare forma di proprietà. Mentre la natura di “bene comune” di molti servizi
  pubblici locali richiederebbe l’attuazione di forme di autogoverno democratico da parte delle comunità che
  ne affermino, e disciplinino efficientemente ed equamente, la non escludibilità.



  • Riforma fiscale. Con un cambio di rotta rispetto a quanto annunciato nel discorso con cui il PCM ha
  chiesto la fiducia al Parlamento – il lavoro approfondito di una Commissione avrebbe elaborato un progetto
  che il Governo avrebbe fatto proprio e sottoposto a esame e approvazione del Parlamento – il Piano ora
  impegna il governo a presentare un disegno di legge delega entro luglio 2021 tenendo conto del documento
  conclusivo dell’“indagine conoscitiva sulla riforma dell’IRPEF e altri aspetti del sistema tributario” avviata
  dalle Commissioni parlamentari e tuttora in corso di svolgimento. Gli indirizzi che dà il Piano sono minimi:
  l’invito a “codificare” (predisporre un testo unico delle norme esistenti); e un riferimento alla “possibile
  revisione dell’Irpef, con il duplice obiettivo di semplificare e razionalizzare la struttura del prelievo e di
  ridurre gradualmente il carico fiscale, preservando la progressività e l’equilibrio dei conti pubblici.”, dove
  colpisce per ambiguità l’espressione “preservare la progressività”. L’assoluta eterogeneità della maggioranza
  rendeva chiaro già dal discorso in Parlamento che non è da questo governo che ci si possono attendere le
  scelte sostanziali di riforma che la fase richiede (come ridurre iniquità orizzontali e verticali? Come tassare
4
  rendite finanziarie e immobiliari? Come ridurre le spese fiscali? Come costruire la tassazione ambientale?).
  Ma il metodo prima prefigurato poteva consentire la predisposizione di un’analisi che, con il concorso del
  Parlamento, mettesse sul tavolo della prossima legislatura il materiale per una decisione. Ora, sorge il rischio
  che l’accelerazione fortissima costringa vuoi a una soluzione minimalista, che tutto sarà meno che una
  riforma, anche se discussa come tale, vuoi a una legge delega ambigua e dunque poi inutilizzabile o aperta a
  contestazioni.



  • Transizione digitale. Appare decisamente migliorata la focalizzazione della componente infrastrutturale
  della digitalizzazione della PA, ma emerge una perdita di respiro strategico sull’obiettivo fondamentale di
  recuperare “sovranità tecnologica” a livello nazionale ed europeo. E preoccupa l’ambiguità della
  formulazione delle caratteristiche del cloud pubblico, che porterebbe a rendere ancora meno realizzabile un
  cloud non commerciale, gestito a livello nazionale, per effetto della sottrazione della domanda pubblica che
  tale formulazione sembra prefigurare. Il punto debole principale resta quello di gennaio: la digitalizzazione
  appare spesso come obiettivo in sé, l’innovazione digitale dei servizi viene fatta coincidere con la
  realizzazione di App con una disattenzione al miglioramento ultimo dei servizi (se non per i tempi). È
  un’impostazione sbagliata che non solo rischia di non fare ottenere risultati, ma si propone anche
  esplicitamente come perno di una più generale strategia di “disintermediazione” digitale del servizio
  pubblico, anziché indicare in che modo la gestione automatica di una parte dei servizi possa consentire il
  rafforzamento della “componente umana” e quindi anche della qualità, a un tempo, dei servizi e lavoro
  pubblico. È invece decisamente positiva l’eliminazione dei fondi sostitutivi destinati alla diffusione dei
  pagamenti digitali (erano ben 4,75). Appare anche positivo l’obiettivo di rendere non solo accessibili, ma
  anche “conoscibili” e quindi utilizzabili, i dati generati dai progetti di innovazione digitale, anche se tale
  obiettivo è inspiegabilmente limitato ai progetti promossi dalla PA. Preoccupano la cancellazione del centro
  di ricerca dedicato all’Intelligenza Artificiale, sostituito con quello dedicato a Simulazione e Big Data e
  l’assenza di un esplicito orientamento all’utilizzo di tecnologie digitali non proprietarie.



  Transizione ecologica. Emerge un ulteriore scivolamento tecnologico, già riscontrato nella precedente
  versione del Piano, senza attenzione alle trasformazioni sociali e culturali necessarie a supportare il
  cambiamento. A fronte delle assai chiare indicazioni europee sulla natura trasversale della transizione
  ecologica, non è presente al momento alcuna indicazione su come si raggiunge il 37% di green né quale sia il
  tasso di green presente nei vari progetti (l’UE richiede di esplicitare tre valori: 100% - 40% o 0 di contributo al
  green). Modeste le ambizioni: perfino gli obiettivi per il clima sono inferiori a quelli europei: 51% di riduzione
  di CO2 al 2030 (contro il 55%). Ambigue alcune scelte tecnologiche, come la sopravvalutazione dell’idrogeno
  o il depotenziamento dell’elettrico rinnovabile. Molto debole la considerazione degli aspetti sociali della
  giusta transizione, fa eccezione la rapida citazione della povertà energetica tra le motivazioni
  dell’efficientamento energetico in edilizia, a cui però non fa seguito alcuna proposta di contrasto, mentre si
  registra un drastico taglio dei finanziamenti rispetto al precedente Piano (da 29,23 a 15,22 miliardi),
  particolarmente accentuato nell’edilizia pubblica, senza alcuna considerazione delle misure proposte (anche
  dal ForumDD) per evitare che il super-bonus vada solo ai ceti più abbienti. Preoccupa infine la sproporzione
  tra investimenti per il trasporto locale e ferroviario regionale e quelli per l’alta velocità. Non mancano le
  innovazioni positive, come l’agrivoltaico, il risanamento degli edifici dall’amianto, anche se solo in
  agricoltura, le risorse per il TPL, gli investimenti nel biometano, pur se appaiono sovradimensionati,
  l’inclusione della salvaguardia della biopersità tra le azioni da finanziare, anche se con risorse molto

5
  limitate. Vi è, infine, una nutrita previsione di riforme strettamente legate all’attuazione della Missione, su
  cui occorrerà vigilare affinché le pur necessarie semplificazioni non si trasformino nella generalizzazione del
  così detto modello Genova.

  • Dalla ricerca all’impresa. Permangono alcune delle criticità già evidenziate a gennaio. Su tutte, la
  debolezza dell’impianto complessivo della missione, costruita come aggregazione di progetti facenti capo a
  Ministeri persi, senza una visione strategica unitaria ispirata all’obiettivo di stimolare gli scambi di
  conoscenze tra università, enti di ricerca e altri soggetti sociali e senza un’adeguata attenzione al ruolo
  dell’innovazione per il contrasto alle disuguaglianze. La debolezza è accentuata dall’assenza di motivazioni in
  alcune delle scelte quali quelle riguardanti gli ecosistemi dell’innovazione e i centri di trasferimento
  tecnologico da finanziare o potenziare. Nel caso degli ecosistemi dell’innovazione, è anche venuto meno il
  collegamento, prima presente, con gli interventi speciali per la coesione territoriale. In positivo, si osservano
  una maggiore chiarezza nella definizione di alcuni obiettivi e un maggior dettaglio nella descrizione di alcuni
  interventi. E soprattutto per quanto concerne i cosiddetti “campioni nazionali di R&S” vengono inpiduati i
  temi di intervento senza invece predeterminarne il numero, che resta subordinato agli esiti di procedure
  competitive. Non vi sono modifiche positive per quanto riguarda i finanziamenti diretti alle imprese, ma essi
  potranno ora beneficiare della previsione di condizionalità per il finanziamento delle imprese, introdotta
  nella parte generale del Piano, che dovrà condurre all’inserimento nei bandi di gara di specifiche clausole
  con cui indicare i requisiti da rispettare per perseguire le pari opportunità, generazionali e di genere.



  • Lavoro. L’attenzione alla qualità del lavoro e alla qualità dei posti di lavoro creati è pressoché
  inesistente: si rinviene una sola menzione, nella parte introduttiva della Missione relativa alla coesione
  sociale. È uno dei segnali gravi di un Piano che non riesce a uscire dalla cultura perdente del precedente
  trentennio. Che in un paese nel quale una donna su due non lavora, non assume la necessità di rimuovere i
  vincoli all’accesso e alla permanenza sul mercato del lavoro, senza i quali tutte le misure programmate
  possono risultare inefficaci. Che non riesce a comprendere che la partita dello sviluppo economico e sociale
  si gioca in larga misura non solo sul piano del numero di occupati o di ore di lavoro, ma su quello della
  qualità dei lavori, della loro stabilità, remunerazione, e delle condizioni di lavoro. Ancora più grave è questo
  in un paese con un elevatissimo numero di infortuni e morti sul lavoro – tema ignorato dal Piano – di
  un’elevata diffusione di lavoro atipico e di working poor. In questo contesto è sorprendente e grave l’assenza
  – mancava anche a gennaio ma era comparso in una delle bozze circolate successivamente – fra le 70
  riforme di un impegno all’introduzione del salario minimo legale, magari combinata, come il ForumDD
  propone, con la validità erga omnes dei contratti firmati dalle organizzazioni più rappresentative. Eppure,
  l’UE ce lo chiede da tempo e secondo l’ILO, tra i paesi in cui il salario minimo legale non esiste, l’Italia
  sarebbe quello in cui l’introduzione garantirebbe la maggior riduzione nelle disuguaglianze di reddito. Su
  questo fronte un solo miglioramento, assai significativo, peraltro, anche alla luce della situazione dei
  prossimi mesi: l’impegno alla riforma degli ammortizzatori sociali. E tuttavia il fatto che la necessità di
  rafforzare la protezione sociale sia presentata come conseguenza dell’incoraggiamento della concorrenza fa
  temere nuove e improprie misure di ancora maggiore flessibilità nel mercato del lavoro.



  • Sistema del welfare. Come osservato, manca nel Piano la complessiva consapevolezza, pure spronata
  dalla pandemia, che il paese ha bisogno di riprendere la costruzione di un sistema adeguato di welfare
  universale, interrotta ormai da decenni, con un cambio di prospettiva che dia centralità al tema della
  “riproduzione sociale” quale dovere pubblico per garantire i bisogni prioritari della sostenibilità della vita.
6
  Sebbene permanga ancora una dimensione culturale molto lontana dal welfare comunitario e capacitante,
  che evidenzia molta frammentazione sui target, anche per l’inadeguato ricorso alla programmazione
  partecipata, nel Piano vi sono impegni di riforma e investimenti che, se attuati e attuati bene, possono
  muovere in questa direzione. Ci riferiamo soprattutto all’impegno di un passo innovativo per l’assistenza
  (sanitaria e sociale) agli anziani non autosufficienti, e i fondi messi a disposizione, pur con ambiguità (cfr.
  oltre) degli asili nido. Ma sono significativi anche l’impegno ad adottare una Strategia Nazionale per la Parità
  di Genere, con esplicito riferimento al tema del potere, anche se mancano riferimenti puntuali a misure di
  empowerment, e quello rivolto al recupero dei pari di cittadinanza, prevedendosi una specifica “azione di
  riforma per la definizione del livello essenziale delle prestazioni per alcuni dei principali servizi alla persona,
  partendo dagli asilo nido, in modo da aumentare l'offerta delle prestazioni di educazione e cura della prima
  infanzia”. Importante anche la spinta verso il ripristino dei servizi di territorio (domiciliarità, medicina di
  territorio) e dell'integrazione socio-sanitaria (case della salute) perché propongono, almeno in prospettiva,
  un'idea di cura come responsabilità pubblica, dentro alle comunità e in un'ottica inclusiva.



  • Anziani non autosufficienti. Sta qui, sul piano della visione e dell’impegno, l’altro più significativo passo
  in avanti (assieme all’impegno sulla PA). La differenza con la precedente versione del Piano è netta . Grazie
  alla spinta esercitata dalle organizzazioni di cittadinanza attiva e alla disponibilità al confronto delle
  istituzioni, il Piano assume infatti un impegno molto chiaro per l’adozione di una riforma organica
  dell’assistenza agli anziani non autosufficienti, attesa da decenni (dalla fine degli anni ’90). Una riforma
  finalizzata all’introduzione dei livelli essenziali delle prestazioni e basata sull’integrazione fra servizi sanitari e
  servizi sociali, da realizzare entro la fine naturale della legislatura (primavera 2023). L’impegno è
  accompagnato da un significativo incremento degli investimenti dedicati, in particolare da 1 a 3 miliardi per i
  servizi domiciliari: non si tratta ancora, secondo le valutazioni fatte, di una cifra adeguata a raggiungere gli
  obiettivi fissati, che vanno oltre la sola domiciliarità, e soprattutto deve essere accompagnata da impegni
  permanenti a valere sulle risorse ordinarie, ma è un passo che apre la strada e che chiama a un rinnovato
  impegno della società civile.



  • Asili nido e istruzione. Il Piano si impegna, come già in gennaio, per un primo significativo investimento
  su alcuni dei presidi fondamentali per la crescita (asili nido, tempo pieno, mense scolastiche, sicurezza e
  qualità degli ambienti dell’apprendimento) e per la Riforma dell’organizzazione del sistema scolastico.
  Positivo anche il nuovo finanziamento per il contrasto alla povertà educativa, con il coinvolgimento del Terzo
  Settore. Da accogliere con favore la scelta di utilizzare le risorse che si libereranno nei prossimi anni come
  conseguenza della denatalità, per contrastare le carenze al sistema educativo, un netto cambio di rotta
  rispetto ai due miliardi di euro di tagli precedentemente previsti dal Governo, per la stessa ragione, nel 2022
  e 2023. Ma restano molti problemi e alcuni paiono aggravati.

  Molto preoccupante appare, in particolare, l’intervento rivolto al potenziamento dell’offerta di asili nido. In
  primo luogo, esso tradisce una forte sottovalutazione della valenza per bambine e bambine stessi della loro
  presa in carico educativa, e quale strumento cardine per il contrasto precoce della povertà educativa e delle
  disuguaglianze di partenza oltre che presidio indispensabile per scardinare stereotipi di genere. Una
  sottovalutazione che favorisce l’idea che i nidi servono solo quando i genitori, in particolare le mamme,
  lavorano. A fronte delle enunciazioni di principio, non è più esplicitato il target di copertura del 33% del
  fabbisogno, così come non vi sono indicazioni sulla necessaria concentrazione dell’intervento nelle aree più
  fragili. Manca, inoltre, un’indicazione forte sulla titolarità pubblica del servizio così come si intravedono rischi
7
  (cfr. Family Act) del ricorso ai voucher. La dotazione finanziaria appare insufficiente ad assicurare il target del
  33% in tutte le regioni (per il quale occorrerebbero 300mila posti in più a fronte dei 228mila previsti, con un
  investimento di 4,8mldi di euro per i soli nidi) anche se non è possibile, al momento, quantificare con
  esattezza la distanza dal target, per mancanza di chiarezza sulla distribuzione interna fra nidi e altri servizi.
  Infine, anche l’integrazione delle risorse ordinarie per la gestione risulta inadeguata.

  Quanto alle misure rivolte al contrasto della dispersione scolastica e della povertà educativa, la previsione
  di interventi unicamente orientati dall’acquisizione delle competenze di base, che resta essenziale, evidenzia
  una sottovalutazione della multidimensionalità di questi fenomeni. A ciò si aggiunga, che il disegno degli
  interventi di recupero formativo appare inadeguato rispetto agli obiettivi perseguiti. Infine, pur se cospicue,
  le risorse programmate per l’Edilizia scolastica appaiono insufficienti, soprattutto se dovesse essere
  confermato il taglio di 2,5 mldi rispetto alla precedente versione del Piano. Una insufficienza aggravata dalla
  mancanza di una visione, che, nel tenere assieme le tre dimensioni indissolubili del rinnovamento degli
  edifici scolastici (sicurezza, sostenibilità e valorizzazione di tutti gli spazi fisici che possono favorire
  l’innovazione didattica) non aiuta a stabilire gli ordini di priorità.



  • Rigenerazione urbana e casa. Per la rigenerazione urbana permangono tutti i limiti della versione
  precedente, ma con un progresso significativo e potenzialmente produttivo. A questo obiettivo, peraltro,
  sono riconducibili molte perse iniziative (non solo quelle espressamente dedicate), fra loro prive di
  raccordo. Ne conseguono forti rischi di incongruenze e/o di non valorizzazione delle complementarietà, che
  solo una governance complessiva fortemente rinnovata e appropriate forme di coordinamento nella
  definizione dei meccanismi operativi può scongiurare. Inoltre, pesa sull’attuazione la persistente assenza di
  impegni nella direzione del superamento della logica del bando (più esattamente della sommatoria di bandi)
  in favore di una programmazione pluriennale che dia certezze e stabilità all’intervento e apprenda dalle
  lezioni del passato, che invece pare volersi ripete. Innovativa in questo contesto è la previsione di Piani
  Urbani Integrati, destinati alle periferie delle aree metropolitane, costruiti in modo partecipato attraverso la
  co-progettazione con il Terzo Settore. Un salto di qualità, rispetto alla precedente versione, da promuovere
  in modo ancora più sistematico.

  Senza alcun segnale di miglioramento resta l’azione sulla casa. Resta confermata la non valorizzazione del
  Piano quale leva per l’avvio di una nuova stagione delle politiche per la casa, tanto più necessaria alla luce
  del drammatico esacerbarsi delle disuguaglianze nell’accesso a questo diritto fondamentale. Lo stesso
  intervento sull’Edilizia Residenziale Pubblica, già impropriamente limitato nell’ammontare, sembrerebbe
  essere stato spostato, per una parte assai significativa, sul Fondo Complementare: una scelta, se confermata,
  molto discutibile, in quanto non riconducibile né al dovuto rispetto delle regole di ammissibilità, né a una
  tempistica fisiologicamente incompatibile con l’orizzonte temporale del Piano.



  • Coesione Territoriale e Sud. Come già nella versione di gennaio, questa sezione risente della
  permanente ambiguità in Italia del termine “coesione territoriale”. Esso non dovrebbe infatti riferirsi a
  singole specifiche misure ma ad una metodologia di intervento pubblico – rivolto alle persone nei luoghi –
  che dovrebbe toccare tutte le perse politiche settoriali (scuola, salute, mobilità, cultura, agro-alimentare,
  etc.) quando esse sono rivolte a aree marginalizzate del paese (aree interne, periferie, campagne
  deindustrializzate, coste in crisi, etc.). Era questo il metodo che proponevamo nel luglio 2020 già al
  precedente governo nel documento Liberiamo il Potenziale di tutti i Territori, e che avrebbe contribuito a

8
  dare una visione al Piano. Non è stato e non è così. In questa voce sono allora compresi interventi di assai
  persa natura, che inevitabilmente, in quanto residuali, hanno visto un calo di allocazione finanziaria, e la
  comparsa di un intervento molto tradizionale di “compensazione” dei ritardi (le Zone economiche Speciali).
  Per quanto riguarda la più strutturata delle strategie per le aree marginalizzate – la Strategia Aree Interne -
  secondo quanto riferito dalla Ministra nell’incontro con la Federazione delle Aree Interne (che raccoglie gli
  oltre 1000 sindaci della corrispondente strategia), la riduzione di finanziamenti a carico del Piano troverebbe
  compensazione non solo nel Fondo complementare ma in un impegno a valere sul Fondo Sviluppo e
  Coesione.

  Guardando, infine, al Sud nel suo insieme, la principale innovazione rispetto a gennaio riguarda l’impegno a
  destinare alle otto regioni del Mezzogiorno non meno del 40 per cento delle risorse territorializzabili del
  PNRR (pari a circa 82 miliardi). E’ un obiettivo che non trova però una puntuale declinazione nella
  descrizione dell’impatto territoriale delle singole Missioni del Piano, fatta eccezione per gli interventi rivolti
  ad assicurare la connettività a Banda ultralarga, che si prevede siano rivolti per il 45% al Sud e assicurino la
  copertura di tutte le aree interne e delle isole minori.



  3. Che fare ora



Prima di tutto, teniamo bene a mente che la fase ascendente non è chiusa. In primo luogo, si è aperto un
dialogo con la Commissione Europea che proseguirà fino a giugno. E vogliamo credere che l’attenzione della
Commissione, a queste come ad altre osservazioni fatte in Italia dalle organizzazioni sociali e del lavoro, possa
condurre a migliorare alcuni profili del Piano.

In secondo luogo, ogni Piano o Programma ha la prova del nove nell’attuazione dove non solo possono sorgere
ostacoli, ma dove si possono trovare strade adatte e non pensate. Questo è particolarmente vero per un Piano
che non ha voluto (salvo pochi casi) cercare il dialogo sociale e che è assai aperto, per non scrivere vago, nelle
sue indicazioni attuative. E’ sull’attuazione che l’Italia ha spesso mancato. Ed è qui che sarà possibile fare la
differenza.

La condizione perché le organizzazioni della società possano svolgere un ruolo nella fase attuativa, sia a livello
nazionale sia, soprattutto, a livello territoriale, è che esse siano informate. Per questo motivo abbiamo indicato
(cfr. par. 1) come obiettivo prioritario che a tutte le informazioni previste dal sistema di monitoraggio affidato
(ex lege 178/20 e ex Piano) al Ministero Economia e Finanze possano accedere tutte le cittadine e tutti i
cittadini.

Su queste basi, spetta poi a noi, a tutti noi, attrezzarci per poter contare e dare al Piano la forza e l’indirizzo che
lo rendano utile al paese. Lo potremo fare, analizzando e valutando le informazioni sui processi e avanzando e
battendoci per chiare proposte. Lo potremo fare attraverso un monitoraggio civico sui cantieri, sui luoghi dove gli
interventi al fine verranno realizzati. Questo sarà possibile in molteplici aree tematiche del Piano. Ma vogliamo
indicarne alcune dove, anche per le competenze del ForumDD, ci sembra particolarmente produttivo investire:



  • Pubblica Amministrazione. Ferma restando la necessaria modifica dell’art. 10 del DL 44/21, è possibile
  migliorare le modalità per la selezione del nuovo personale, rendendole pienamente coerenti con l’obiettivo
  di rinnovamento generazionale, valorizzando al meglio le lezioni apprese dalle esperienze esistenti, come
  emerge dal Vademecum predisposto assieme a ForumPA e Movimenta. Con pochi ritocchi alla governance,
  sarà inoltre possibile recuperare l’integrazione, ora mancante, tra digitalizzazione e modernizzazione della
9
   PA. Dai positivi riferimenti al ruolo del Terzo Settore e alle pratiche partecipative, si può trarre spunto per un
   forte rafforzamento e diffusione dell’amministrazione conpisa, lungo le linee già tracciate.

   • Transizione digitale. E’ in questa fase che si potrà spingere per imporre una condizione che obblighi i
   soggetti attuatori, non solo quelli pubblici, a rendere aperti, accessibili ed utilizzabili i dati generati dai
   processi innovativi realizzati con il PNRR. Infine, in continuità con le positive indicazioni sulle misure di
   accompagnamento sul territorio e di formazione, affidate alle regioni e alle città, e sull’inclusione, come
   possibili attuatori, delle organizzazioni del terzo settore, si dovrà ampliare il ventaglio delle competenze e dei
   processi formativi (es. Scuola POP sui dati digitali) per promuovere utenti e lavoratori pienamente
   consapevoli e non solo protesi addestrate dei dispositivi digitali.
   • Transizione ecologica: l’indeterminatezza di molti degli impegni assunti apre rischi, ma al tempo stesso
   offre la possibilità di influenzare i processi di attuazione, soprattutto per evitare il rischio, sempre presente,
   di riforme al ribasso. Uno specifico spazio di lavoro di assoluta rilevanza è quello che riguarda la messa a
   punto, misura per misura, delle condizioni che devono assicurare il pieno rispetto del principio “do not
   significant harm” in tutte le decisioni di finanziamento e nelle riforme correlate alle perse missioni.

   • Dalla ricerca all’impresa. Esistono ampi spazi di miglioramento possibili nella fase di preparazione dei
   bandi e nella fissazione dei requisiti per accedere ai finanziamenti, come pure nella definizione del percorso
   di valutazione propedeutico al finanziamento dei centri di trasferimento tecnologico esistenti. A tale ultimo
   riguardo, vanno articolate le domande di valutazione coinvolgendo i sistemi locali (con grande attenzione ai
   fattori di successo e insuccesso e alla rilevanza dei contesti) e fissata la tempistica.



   • Asili, dispersione scolastica e povertà educativa. Le molteplici problematiche e i rischi rilevati in merito
   all’intervento per l’infanzia e, fra questi, il grave rischio che una logica a bando penalizzi proprio le aree dove
   il paese è più indietro, chiamano all’esercizio di un monitoraggio severo già sulle prime fasi procedurali
   successive all’approvazione del Piano. Quanto agli interventi per la dispersione scolastica e la povertà
   educativa, essi richiedono una assai migliore precisazione dell’analisi e delle linee strategiche che, nel caso
   del contrasto alla povertà educativa, è opportuno si traduca in un piano strategico per le aree maggiormente
   colpite, da co-progettare con tutti gli attori territoriali: un passo indispensabile per evitare rischi di
   frammentazione degli interventi e valorizzare l’apporto creativo del Terzo settore.

   • Anziani non autosufficienti. Stante l’importante cambio di rotta tracciato dal Piano, un’azione di
   accompagnamento all’attuazione della riforma può risultare decisiva, per assicurarne sia l’adozione entro la
   scadenza indicata, sia la qualità. Considerata la necessità di utilizzare lo spazio di intervento assicurato dal
   Piano per preparare il terreno alla riforma, questa azione dovrà essere rivolta anche ad assicurare un
   pacchetto di misure coerenti con il disegno complessivo, rafforzando e riequilibrando gli investimenti
   previsti.

   • Rigenerazione urbana. E’ l’ambito nel quale, prendendo spunto dalle esperienze esistenti (Tavolo
   partenariale del PON METRO), estendendone e rafforzandone l’applicazione, è possibile portare a
   ricomposizione nella fase della definizione dei meccanismi operativi e in quella di attuazione, le tante
   iniziative che impattano, direttamente o indirettamente, sulla qualità degli ambienti urbani. Nel fare ciò
   andrà favorito lo scambio di esperienza e la diffusione di sperimentazioni che abbiano dimostrato la loro
   validità ed efficacia.



10
   • Casa e Ricostruzione post-sisma. Anche qui sono ampi gli spazi per trasformare una scelta che può
   risultare penalizzante (non fosse altro per l’urgenza di sanare odiose ingiustizie e pesanti ritardi) in una
   opportunità: utilizzando il finanziamento a cura del Fondo Complementare per la riqualificazione energetica
   e antisismica dell’Edilizia Residenziale Pubblica, la sua maggiore gradualità, quale volano per costruire una
   risposta strutturale, basata, in entrambi i casi, su programmazioni che diano orizzonti di medio-lungo
   periodo e certezze e che sfruttino analisi già fatte sia in tema di casa sia di ricostruzione post-sisma.

   • Coesione Territoriale: molto si può fare per dare visibilità e forza all’integrazione, ora poco visibile, tra
   PNRR e programmazioni UE 21-27 e Fondo Sviluppo e Coesione. Si tratta “solo” di far emergere i nessi già
   esistenti e quelli che si renderanno ancora più visibili, sulla base dell’avanzamento della definizione dei
   programmi di intervento. Ed è questo l’ambito nel quale il dialogo sociale, l’apertura ai saperi territoriali,
   rendendo sistematiche le pratiche che proprio la politica di coesione ha promosso, utilizzando bene la leva
   del Codice UE di condotta del partenariato, possono sostenere il disegno e l’attuazione di una politica
   effettivamente in grado di Liberare il potenziale di tutti i territori.

   • Pari opportunità, lavoro e partecipazione strategica dei lavoratori e delle lavoratrici: cogliendo l’assai
   significativa indicazione delle clausole condizionanti l’accesso ai finanziamenti alle imprese per questi due
   obiettivi, molto, moltissimo si può fare per orientare e supportare la costruzione di queste clausole,
   includendo tra gli obiettivi anche la qualità del lavoro. Al contempo sarebbe possibile specificare quali
   condizionalità per l’accesso alle risorse previste dal piano, e assieme per l’uso dei crediti agevolati e dei
   finanziamenti volti a favorire le ristrutturazioni aziendali, l’adozione di forme democratiche nel governo di
   impresa, grazie alle quali i lavoratori, le lavoratrici e le comunità locali portatrici di preoccupazioni ambientali
   possano partecipare alle scelte strategiche e vedere i propri interessi far parte degli obbiettivi perseguiti
   dalle stesse imprese.

   • Equità di genere: sarà fondamentale presidiare con continuità e competenza l’attuazione di tutti gli
   interventi previsti, missione per missione, per monitorare la rispondenza all’obiettivo trasversale declinato
   come parità di genere con particolare attenzione alle cinque priorità (lavoro, reddito, competenze, tempo,
   potere) indispensabili per la risalita di cinque punti entro il 2026 nella classifica del Gender Equality Index
   dello European Institute for Gender Equality ma con la forte spinta ad un radicale cambio di prospettiva che
   contrasti la disuguaglianza di genere dal suo riprodursi. Fondamentale sarà dare concretezza alle perse
   formulazioni vaghe e incidere perché l’investimento sui nidi e su tutto il sistema di welfare sia efficace ed
   integrato, perché il sostegno all’occupazione delle donne sia immediato e parta dalla rimozione dei vincoli,
   dalla liberazione dei tempi e dal contrasto delle resistenze culturali vigilando perché il sistema educativo
   consenta il pieno sviluppo delle potenzialità e non predisponga alla disparità di potere e perché sia garantita
   la tutela dalla violenza maschile in tutte le sue forme. Bisognerà chiedere a gran voce la concertazione e la
   progettazione partecipata con la prescrizione di una componente di donne che porti il punto di vista, le
   pratiche, i saperi e le buone prassi per politiche di empowerment femminile.




11